Актуальные проблемы Европы №4 / 2015

Коллектив авторов

В то же время Комиссия ЕС отметила прогресс, достигнутый Косово на пути выполнения требований для отмены шенгенских виз. Прогресс состоит в повышении эффективности функционирования института реадмиссии, а также проведении реформ в сфере охраны границ, регулирования миграционных потоков и рассмотрения ходатайств об убежище. Оценке Комиссии несколько противоречит доклад ЕБПУ, фиксирующий значительный рост торговли людьми и контрабанды из Косово, а также увеличение числа желающих получить убежище в странах ЕС.

23 июля 2014 г. правительство Болгарии объявило об окончании строительства забора из колючей проволоки на границе с Турцией длиной 30 км и высотой 3 м. Строительство началось в ноябре 2013 г. после того, как власти заявили, что больше не могут справляться

с притоком иммигрантов, в основном из Сирии. Официальная версия строительства забора – не препятствование иммигрантам проникнуть в ЕС, а лишь желание направить их к пунктам погранпереходов. Международная неправительственная организация Amnesty International не поверила объяснению и осудила иммиграционную политику Евросоюза, заявив, что в ЕС тратится гораздо больше средств на заборы и укрепление границ, чем на прием и помощь беженцам. По данным этой организации, за 2007–2013 гг. из европейских фондов было выделено 2 млрд евро на защиту границ и лишь 700 млн евро – на улучшение положения беженцев и просителей убежища.

Статистика, а также такие нетривиальные методы противодействия наплыву иммигрантов, как забор с колючей проволокой на границе, свидетельствуют о крайне тяжелой иммиграционной ситуации в Евросоюзе. Приоритетное внимание институтов ЕС к проблеме иммиграции, а также принятые меры по ее решению до сих пор не дали видимых результатов. Чем объясняется отсутствие должной эффективности иммиграционной политики ЕС? Представляется, что свою негативную роль здесь сыграли несколько факторов.

Экономический фактор

Глобальный экономический кризис, начавшийся в 2008 г., хотя и не повлиял существенно на «дизайн» Стокгольмской программы, но тем не менее воспрепятствовал реализации многих ее пунктов. Политики и практики как национального, так и европейского уровней вынуждены были отвлечься на преодоление последствий экономических и социальных потрясений, усугублявшихся кризисом зоны евро, а также неослабевающим ростом безработицы и неполной занятости. В таких странах, как Греция и Испания, наиболее пострадавших от финансового кризиса, уровень безработицы превысил средний показатель по ЕС, безработица же иммигрантов возросла втрое – с 8,8% в 2007 г. до 26,6% в 2012 г. Те же граждане третьих стран с низкой и средней профессиональной квалификацией, что прибыли недавно, оказались наиболее уязвимыми.

Понятно, что политикам было трудно, а практически невозможно, обосновать испытывающим трудности и скептически настроенным гражданам собственных стран необходимость сократить безработицу и одновременно привлечь новых экономических мигрантов. Поэтому неудивительно, что государства-члены без энтузиазма выполняли свои обязательства по имплементации законодательных норм ЕС в данной сфере.

Более того, правительства стран ЕС лишились былых финансовых возможностей реализации широкомасштабных европейских инициатив. Практически все они, и в первую очередь Ирландия и Греция и другие страны южной части ЕС, столкнулись с проблемой сокращения бюджетных расходов и необходимостью одновременного выполнения обязательств наднационального уровня. Последствия кризиса уже сказались на инвестировании в программы интеграции иммигрантов, особенно в Испании и Нидерландах, серьезно сокративших в последние пять лет соответствующие затраты.

В условиях кризиса государства – члены ЕС не спешили подписываться под новыми законодательными инициативами Комиссии, которые, как они подозревали, обернутся для них существенными затратами на имплементацию директив и на адаптацию действующих систем ко вновь устанавливаемым правилам. Стоимость некоторых амбициозных проектов прошедшего пятилетия, таких, например, как учреждение Шенгенской информационной системы второго поколения, значительно превзошла первоначально планируемую как на европейском, так и на национальном уровнях 5 . Пакет очередных предложений, находящихся в стадии обсуждения (развитие системы контроля над въездом и выездом; программа

регистрации часто путешествующих граждан), подвергается самому пристальному разбору под предлогом того, что бюджеты, заложенные на их реализацию, слишком малы.

5

В докладе от 19 мая 2014 г. Европейский суд аудиторов раскритиковал Комиссию ЕС за малоэффективное управление Шенгенской информационной системой (ШИС-2). Суд считает, что по вине Комиссии ШИС-2 начала работать на шесть лет позже запланированного срока, при этом бюджет системы превысил первоначальный более чем в восемь раз, увеличившись с 23 млн евро до 188,6 млн (16, с. 24).

Политический фактор

Еще один фактор, сыгравший против повышения эффективности иммиграционной политики ЕС, – новая роль популистских партий и движений во многих государствах-членах. Все больше избирателей по всей Европе считают, что их правительства потеряли контроль над иммиграцией, не могут должным образом регулировать приток иммигрантов и их интеграцию. Популистские партии в разных странах – от Нидерландов до Греции – набрали политические очки на подобных настроениях и оказывают давление на правительства, с тем чтобы те признали их требования законными. На уровне ЕС рост влияния правых партий также охлаждает энтузиазм министров внутренних дел, которые вынуждены вести переговоры в Совете Европы с оглядкой на проходящие в их странах дебаты по проблемам иммиграции.

В условиях нарастания евроскептицизма многие национальные правительства за столом переговоров были вынуждены отойти от своих прежних позиций общеевропейского сотрудничества, что, естественно, осложняет дальнейшее формирование европейского направления иммиграционной политики. Так, британское правительство требует внесения изменений в распределение компетенций между ЕС и государствами-членами, а в Нидерландах опубликован «обзор субсидиарности» – перечисление ряда сфер, где национальные правительства должны играть ведущую роль. Утешением для Комиссии ЕС служит то обстоятельство, что, в отличие от Великобритании, правительство Нидерландов признает значимость роли ЕС в иммиграционной политике и в политике предоставления убежища. Поэтому при дальнейшем планировании «политики внутренних дел и юстиции» Комиссии придется не только ставить реалистичные цели, но и принимать во внимание экономическую ситуацию в странах ЕС, а также обратить внимание на тревогу и озабоченность граждан этих стран. Выборы в Европарламент в мае 2014 г., ознаменовавшиеся успехом партий евроскептиков и крайне правых движений, выявили наличие горючей смеси скептицизма в обществе по отношению к Брюсселю, недовольства результатами деятельности традиционных политических партий и страхом перед наплывом иммигрантов. Это обстоятельство будет определять следующий этап развития иммиграционной политики Евросоюза.

Геополитический фактор

Наконец, не следует забывать и о геополитических факторах, оказавших серьезное негативное воздействие на реализацию Евросоюзом положений Стокгольмской программы. Наплыв нелегальных иммигрантов вперемешку с теми, кто действительно мог претендовать на получение статуса беженца, – традиционная проблема для южных стран Средиземноморья. Но в течение последних пяти лет целая цепь взаимосвязанных событий привела к очень серьезным испытаниям для иммиграционной политики ЕС.

Предполагается, что сотрудничество между государствами – членами ЕС должно базироваться на высокой степени доверия, особенно в том, что касается охраны общей границы на основе Шенгенского кодекса. Поэтому трудности возникли прежде всего с Грецией – слабым звеном в системе приема соискателей убежища и обеспечения безопасности южного участка границы Евросоюза. Предоставив Греции помощь посредством развертывания операций агентства Фронтекс на ее границе с Турцией, Комиссия ЕС в то же время поставила вопрос об исключении Греции из Шенгенской зоны.