Актуальные проблемы Европы №4 / 2015
Шрифт:
В июне 2014 г. Европейский союз оказался перед лицом нелегких задач: необходимо было разработать и утвердить новые принципы и программу действий в рамках «пространства свободы, безопасности и правосудия», в том числе и в иммиграционной политике; определить долгосрочные цели и приоритеты и в то же время принять меры по урегулированию сложившейся ситуации. Европейский совет обсуждал новые принципы, прекрасно сознавая, что в последнее время реализация иммиграционной политики проходила с большими трудностями, а энтузиазма в формировании новых подходов не наблюдалось ни у политиков, ни у населения европейских стран.
Регулирование миграционных процессов в течение последних десятилетий постепенно становилось все более значимым направлением деятельности Европейского союза, приоритетным пунктом экономической и политической повестки дня современной Европы. ЕС объявил своей целью
Достижения в рамках реализации этой задачи ни в коем случае не следует недооценивать. Увеличение объема законодательства впечатляет, как и намерение его кодифицировать. С 2006 г. действует Шенгенский, а с 2011 г. – Визовый кодекс ЕС; на очереди создание кодекса трудовой миграции, запланированное на 2015 г. Было принято законодательство о правах и условиях въезда в ЕС членов семей мигрантов, студентов, исследователей, специалистов высокой квалификации. Посредством директив были введены положения о возвращении на родину нелегальных иммигрантов, а также санкции против предпринимателей, использующих незаконно иностранную рабочую силу (см. подробнее: 3).
Существенный вклад в регулирование миграционных потоков вносят агентства, выполняющие посредническую функцию между институтами ЕС и государствами-членами. В 2005 г. агентство Фронтекс начало свою трудную деятельность по координации усилий государств-членов в охране границы и патрулировании прибрежной морской зоны. Учрежденное в 2011 г. Европейское бюро по оказанию поддержки просителям убежища (ЕБПУ) пытается внести свою лепту в регулирование притока иммигрантов и выявление тех, кто действительно нуждается в защите.
Активная иммиграционная политика ЕС отражает общественные настроения: по данным Евробарометра, в 2013 г. европейцы придавали иммиграции большее значение, чем налогам, пенсиям, образованию и даже терроризму (20, с. 12). Впрочем, участие граждан ЕС в военных действиях на Ближнем Востоке вновь вывело на первый план угрозу терроризма в европейских государствах, а также традиционно существующую связь между иммиграцией и безопасностью. Все большее значение в ЕС придают внешнему измерению иммиграционной политики, справедливо полагая, что эффективность регулирования миграционных потоков во многом зависит от отношений ЕС с окружающим миром.
По данным Международной организации по миграции (МОМ), в 2013 г. более 3 тыс. мигрантов погибли, пытаясь переправиться через Средиземное море (6). Гибель 300 африканских мигрантов в море у острова Лампедуза в октябре 2013 г. потрясла мировую общественность и стала отправной точкой дискуссии о необходимости коренных изменений в иммиграционной политике ЕС. А. Альфано, занимавший в то время пост министра внутренних дел Италии, назвал эту трагедию не только итальянской, но и европейской. Он выступил за пересмотр действующих правил, в соответствии с которыми южные страны ЕС вынуждены нести непосильную нагрузку по приему беженцев. В свою очередь, Европарламент заявил, что трагедии можно было бы избежать при наличии большей солидарности государств-членов и координации их иммиграционной политики. Председатель Европарламента М. Шульц выступил за реформирование политики предоставления убежища в сторону большей гибкости, с тем чтобы облегчить тяжелое бремя стран, вынужденных принимать большое число ищущих убежища, например для острова Лампедуза, для которого с его населением в 6 тыс. жителей задача принять 10 тыс. мигрантов представляется непосильной.
ЕС и государства-члены в оперативном порядке приняли ряд мер, которые могли бы предотвратить повторение лампедузской трагедии. По горячим следам инцидента в конце октября 2013 г. открылось заседание специальной рабочей группы, которая взялась за изучение миграционной ситуации в Средиземноморье и подготовку доклада с рекомендациями. Трагедию Лампедузы обсудили главы государств и правительств на специально собранном саммите 25 октября 2013 г. в Брюсселе. «Мы должны предпринять решительные действия, чтобы люди не погибали в море и подобные трагедии больше не повторялись», – с таким совместным заявлением выступили участники саммита. Они еще раз подтвердили три принципа иммиграционной политики Евросоюза: сотрудничество со странами происхождения мигрантов; укрепление пограничного контроля и противодействие торговле людьми (13, с. 17–18).
Уже через месяц группа представила результаты своей работы. Комиссия, ознакомившись с докладом, выступила с предложением принять 38 конкретных мер, которые могли бы исправить положение. Среди них перечислялись, в частности, такие как: усиление патрулирования общей границы; помощь южным странам ЕС; увеличение возможностей въезда в ЕС законным путем; расселение беженцев по странам ЕС; сотрудничество с государствами, поставляющими мигрантов, и с транзитными странами. Член Комиссии С. Мальстрём призвала государства-члены проявить солидарность в деле расселения беженцев и пообещала им предоставить материальную поддержку из европейских фондов в 2014–2020 гг. По данным на конец 2012 г., всего лишь 4390 мигрантов были приняты в Чехии, Дании, Германии, Ирландии, Испании, Франции, Великобритании, Швеции, Португалии, Финляндии, Литве и Нидерландах, тогда как США предоставили свою территорию 50 тыс. сирийцев (1, с. 34–35).
В апреле 2014 г. главы европейских и африканских государств согласовали план из пяти пунктов, разработанный с целью не допустить повторения лампедузской трагедии. В Декларации о мобильности и миграции участники встречи обязались противодействовать нелегальной миграции посредством укрепления всестороннего сотрудничества. План действий до 2017 г. включает: принятие мер с целью недопущения торговли людьми (в том числе путем укрепления партнерства между странами и преследования лиц, осуществляющих такую торговлю); сотрудничество стран для предотвращения трагических последствий попыток нелегальной миграции и спасения жизней мигрантов (оно включает в себя усовершенствование регулирования миграции и охраны границы, а также реадмиссию); усиление связи между миграцией и развитием; поощрение легальной миграции и мобильности; усиление международной защиты мигрантов (4).
Одновременно на сессии в Страсбурге Европарламент утвердил новые правила спасения мигрантов на воде и на суше в рамках операций, которые координирует Фронтекс. Новый регламент заменит действующее рамочное решение 2010 г. В соответствии с регламентом в отношении мигранта нельзя будет предпринимать никаких действий, пока не будет установлена его личность. Мигранта нельзя высылать на родину, если его жизни угрожает опасность или если его ждут там пытки и преследования. Ответственность за жизнь и судьбу мигранта будет лежать на той стране, которая взяла его на борт своего катера, при этом Фронтекс и участвующие в патрулировании страны могут воспользоваться помощью координационного центра, чтобы определить, где высадить спасенного.
В мае 2014 г. Европейское бюро по оказанию поддержки просителям убежища (ЕБПУ) объявило о начале сотрудничества с Иорданией, Тунисом и Марокко. Эти государства согласились участвовать в операциях агентства Фронтекс по патрулированию морских границ ЕС. Подписав соглашения о мобильном партнерстве с Марокко (2013) и Тунисом (2014), ЕС приступил к переговорам об аналогичном соглашении с Иорданией 3 .
Однако, несмотря на все предпринимаемые усилия, проблема нелегальной иммиграции остается одной из самых злободневных как для политиков, так и для населения европейских стран. В своем ежегодном докладе агентство Фронтекс зафиксировало рост притока нелегальных иммигрантов в ЕС (в 2012 г. их насчитывалось 72,5 тыс., а в 2013 г. – 107 тыс. (5, с. 7). В докладе выделено три фактора, вызывающих наибольшую тревогу: значительное увеличение числа беженцев из Сирии; сохранение притока нелегалов из Северной Африки в Италию; резкий рост задержаний нелегальных иммигрантов на западнобалканском пути. Число мигрантов – выходцев из Сирии выросло в три раза (2/3 прошений об убежище они подают в Германию, Швецию и Болгарию). 38% нелегалов используют средиземноморский путь, чтобы попасть в ЕС через Италию, это число, впрочем, пока не достигает уровня 2011 г., когда особенно остро Европа ощущала на себе последствия «арабской весны». Мигранты из глубинных регионов Африки используют проложенный путь через Сахару в Ливию, а оттуда – к итальянским берегам. На западносредиземноморском направлении по-прежнему перевалочным пунктом служит греко-турецкая и болгаро-турецкая границы. Граница же между Сербией и Венгрией занимает третье место в числе «горячих точек» обнаружения нелегалов (в настоящее время численность мигрантов, пересекающих эту границу, в три раза больше, чем в 2012 г.) (5, с. 7).
3
Соответствующие соглашения были заключены также с Молдавией (2008), Кабо-Верде (2008), Грузией (2009), Арменией (2011), Азербайджаном (2013).