Актуальные проблемы Европы №4 / 2015

Коллектив авторов

В Совете Европы сделали несколько выводов из этой ситуации. Во-первых, ужесточение иммиграционной политики чаще всего не достигает своей цели, т.е. не обеспечивает существенного сокращения притока мигрантов, но в то же время ведет к увеличению числа нелегалов. Во-вторых, необходимо продвигаться к скоординированной политике в миграционной сфере как внутри принимающих стран, так и между самими этими странами. В-третьих, невозможно добиться возвращения хоть какой-то части мигрантов в страны их гражданства без повышения уровня социально-экономического развития в соответствующих государствах, что требует оказания им внешней экономической помощи (33, с. 20–21).

В широком плане проблемы мигрантов были включены в контекст поддержания и укрепления социальной сплоченности европейских обществ, над концепцией которой

СЕ начал работать именно в эти годы. Речь шла о переходе от политики «социальной благотворительности» (поддержка бедных с помощью различных пособий) к созданию таких социально–экономических и политических координат, которые позволяли бы всем уязвимым категориям населения (малоимущие, инвалиды, дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, лица с длительным «стажем» безработицы, мигранты, национальные меньшинства, в целом люди в положении социального отторжения) интегрироваться в общество в качестве полноценных его членов. При этом мигранты рассматривались как категория «повышенного риска» в плане социального отторжения и маргинализации, особенно в моменты экономических кризисов, когда они становятся первыми жертвами сокращения занятости.

Соответственно, основной акцент при решении проблем мигрантов переносился на их интеграцию в принимающие общества, что требовало прежде всего обеспечения им реального доступа к основным социальным правам – на труд, социальную защиту, жилье, образование и культуру, а также на эффективную борьбу с их дискриминацией на всех уровнях. Важное значение в этой связи придавалось продвижению Европейской конвенции о социальном обеспечении, принятой СЕ в 1972 г. и направленной на усиление социальной защиты мигрантов по сравнению с тем, что предусматривалось предыдущими соглашениями. В ней содержались более жесткие обязательства для государств-участников по обеспечению мигрантов всеми видами социальных пособий, в том числе пособий по безработице, по беременности и родам, семейных пособий, трудовых пенсий, пенсий по инвалидности и пенсий по утрате кормильца (9).

Однако это было сочтено недостаточным, и СЕ принял в 1977 г. Европейскую конвенцию о правовом статусе мигрантов, в которой была сделана попытка обобщить все права мигрантов, содержавшиеся в предыдущих актах Совета. В ней регулировались, в частности, вопросы въезда, выезда, возвращения, вида на жительство и разрешения на работу, увольнения, воссоединения семей, обучения языку принимающей страны, обучения родному языку детей мигрантов, уплаты алиментов, доступа к жилью, приема на работу, условий и охраны труда, перехода на другую работу, перевода за границу заработанных средств, выплаты социальных пособий и пенсионного обеспечения, медицинского и социального обслуживания, доступа к административным и судебным процедурам (ст. 1–23) (10).

Обе эти конвенции квалифицировались в СЕ как «прорывные». Но, видимо, именно их «продвинутый» характер, требовавший не только серьезного изменения законодательства и адаптации правоприменительной практики, но и значительных затрат, обусловил настороженное отношение к ним государств-членов. Процесс ратификации этих конвенций затянулся, а в конце 1980-х годов, когда в связи с исчезновением «железного занавеса» в Западной Европе начали опасаться наплыва мигрантов из восточноевропейских стран, и вовсе остановился. В конечном счете конвенция 1972 г. была ратифицирована лишь восемью государствами, а конвенция 1977 – одиннадцатью. Не помогло даже то, что в 2002 г. Конференция СЕ министров по делам миграции, состоявшаяся в Хельсинки, приняла специальную декларацию, содержавшую обязательство «как можно быстрее» ратифицировать конвенцию 1977 г.

Этот опыт оказал серьезное воздействие на деятельность СЕ в миграционной сфере. Хотя Европейским советом были приняты еще три конвенции, имеющие отношение к проблемам мигрантов – Европейская конвенция об участии иностранцев в политической жизни на местном уровне (1992) (12), Европейская конвенция о признании квалификаций, касающихся высшего образования в европейском регионе (1997) (13), и Европейская конвенция о гражданстве (1997) (11), – акцент в практической деятельности СЕ сместился, с одной стороны, на продвижение отдельных положений в поддержку прав мигрантов в конвенциях, которые в целом были посвящены другим темам. В качестве примера можно сослаться на Конвенцию СЕ о противодействии

торговле людьми 2005 г., направленную на борьбу с трансграничной проституцией и торговлей детьми, но также запрещающей любой принудительный труд и эксплуатацию (ст. 3 и 4) (5). Еще один пример – Конвенция CЕ 2011 г. о предотвращении и противодействии насилию в отношении женщин и домашнему насилию (Стамбульская конвенция), подготовленная Комиссией СЕ по вопросам гендерного равенства. В ней государства-участники обязываются выдавать самостоятельный вид на жительство женщинам-мигранткам, прибывшим в принимающее государство по линии воссоединения семей и ставшим жертвами семейного насилия, после того, как в результате развода они утрачивали право на проживание в этом государстве (ст. 59) (6).

С другой стороны, СЕ усилил внимание к конкретизации подходов к проблемам миграции, что нашло отражение в его рекомендациях и методиках, а также к продвижению в государствах-членах практической политики, основанной на этих подходах. Как уже отмечалось выше, речь шла прежде всего об интеграции мигрантов в принимающие общества в рамках поддержания и укрепления их социальной сплоченности. Этому способствовало и то, что на саммите глав государств и правительств СЕ в 1997 г. в Страсбурге социальная сплоченность была включена в число ее главных приоритетов (20, с. 51).

В результате СЕ выработал в 2000 г. стратегию социальной сплоченности, главными элементами которой помимо сокращения дистанции между богатыми и бедными явились достижение равенства шансов возможностей, эффективный доступ к рынку труда и основным социальным правами, а также участие в политической и общественной жизни на основе демократических принципов уязвимых категорий населения, в том числе мигрантов (политическое участие для них предполагалось на местном уровне и в рамках профессиональных союзов). Эта стратегия неоднократно пересматривалась, окончательный ее вариант был принят в 2010 г. вместе с планом действий по ее претворению в жизнь (22).

Стоит процитировать ряд положений этих двух документов: «Совет Европы определяет социальную сплоченность как способность общества обеспечить благосостояние всех своих членов путем минимизации неравенства и устранения маргинализации»; «возникающая картина раздробленного общества наряду с возрастающим неравенством между богатыми и бедными становится величайшим вызовом социальной сплоченности Европы»; «необходимо обеспечивать представительство всего общества в государственных службах и адекватные уровни подготовки и навыков для улучшения коммуникации и решения проблем, связанных с межкультурным диалогом»; «социальная мобильность, в том числе мигрантов, должна приветствоваться, общества должны обеспечивать надежное будущее и перспективы каждому индивиду и каждой социальной группе, предоставляя при этом поддержку тем, кто находится в неблагополучной ситуации»; «все должны иметь полный доступ к социальным правам, независимо от их социально-экономического положения, пола или национально-этнической принадлежности: это подразумевает необходимость выявления и преодоления барьеров, создаваемых, среди прочего, неэффективными процедурами информирования и сложным бюрократическим языком; нужно также искоренять дискриминацию и двойные стандарты» (22, с. 2, 3, 5, 6, 9).

«Интеграционно-защитный» подход СЕ к проблемам миграции основывался, помимо прочего, на убеждении в объективном характере миграционных процессов в «глобализированном» мире, понимании неправильности сложившихся в принимающих обществах стереотипов в отношении мигрантов как «бремени» или «источнике проблем» и, соответственно, тщетности попыток остановить или существенно ограничить эти процессы. C одной стороны, как отмечалось в документе конференции СЕ «Достижение социальной сплоченности в мультикультурной Европе», состоявшейся в 2006 г. в Страсбурге, западные экономики будут и далее нуждаться в притоке мигрантов. С другой стороны, обвинения в их адрес в «социальном демпинге» скрывают за собой тот факт, что мигранты в основном представляют собой низкоквалифицированную или неквалифицированную рабочую силу и в силу этого в целом не являются конкурентами для местного населения. И даже если они имеют тот же уровень квалификации, что и местные работники, преимущество при приеме на работу обычно отдается последним, и это неравенство наносит ущерб социальной сплоченности (3, с. 6).