Дипломатия
Шрифт:
Второй шаг, предпринятый для обеспечения демократического контроля над внешней политикой, это — изменение (однако только в демократических странах) прежней теории и практики ратификации. Под ратификацией понимается окончательное утверждение верховной властью страны договоров, заключенных ее представителями.
До 1918 г. ратификация была почти пустой формальностью. Правительство, имевшее в данное время большинство в парламенте, предоставляло своим послам или лицам, ведущим переговоры, полноту власти подписать тот или иной договор, снабдив их инструкциями о целях, которые должны быть достигнуты, об уступках, которые могут быть, если возникнет необходимость, сделаны. Если лицо, ведущее переговоры, честно выполнило инструкции, договор, который оно подписало, ратифицировался без каких-либо проволочек. Могли иногда возникнуть (как это имело место при обсуждении англо-русской конвенции 1907 г. [41] ) дебаты и даже острая критика условий договора. Но во всех, по крайней мере европейских, странах правительство считало себя морально связанным подписями своих уполномоченных. Непризнание этой подписи, или, другими словами, отказ в ратификации, рассматривалось бы как вотум недоверия и вызвало бы отставку кабинета. Сверх того, до 1919 г. такие действия европейской державы рассматривались как отказ от принятых обязательств и нарушение принципов «европейского концерта».
41
Англо-русское соглашение 1907 г. состояло в разделе сфер влияния в Персии (Иран), превращало Афганистан в монопольную английскую сферу влияния, признавало сюзеренитет Китая над Тибетом и право английских коммерческих агентов сноситься непосредственно с Тибетом.
Нужно отметить между прочим, что практика США всегда отличалась в этом вопросе. Согласно части 2 статьи II конституции, право ратификации предоставлено президенту с согласия сената, для чего необходимо, чтобы за ратификацию высказалось не менее двух третей его членов. Благодаря этому закону нередко случалось, что сенат отказывался ратифицировать договор или настаивал на включении различных поправок. Когда в 1807 г. сенат не ратифицировал Лондонского договора и потребовал внесения изменений в договор, Каннинг охарактеризовал действия сената «как нечто необычное во взаимоотношениях между странами». Но сенат продолжал придерживаться этой необычной практики. Наиболее потрясающий пример этой теории — это отказ ратифицировать договор, который был заключен и подписан самим президентом. Я имею в виду Версальский договор.
Этот отказ произвел глубокое впечатление в Европе, и хотя он спутал все решения мирной конференции, он дал возможность остальным странам понять, что эта формальность — ратификация— может разрешить вопрос о демократическом контроле. В настоящее время ратификация каждого договора, заключенного демократическим правительством, не только формально, но и по существу зависит от одобрения большинства обеих палат парламента. Чтобы усилить значение этой меры, первое лейбористское правительство Великобритании установило правило, что любой договор, подлежащий ратификации, должен быть представлен парламенту по крайней мере за три недели до дня ратификации.
Хотя эти условия и являются исключительно важной защитой против тайных договоров и тайной политики и хотя они являются опорой демократического контроля, все же нельзя считать, что ныне действующая система окончательно разрешает вопрос. Она на деле очень неудобна и неэффективна. Ясно, что весь процесс переговоров будет усложнен, если лица, ведущие переговоры, не могут полностью гарантировать, что то, что они предлагают, или то, с чем они соглашаются, будет приемлемо для верховной власти страны, которую они представляют. В прежние времена перед европейской дипломатией лишь очень редко вставал подобного рода вопрос, и хотя новая практика представляет собой большой сдвиг в сторону открытых договоров, она в то же время сильно осложняет переговоры.
Искусство переговоров сильно страдает от того, что сторона, требующая от другой уступок, не может сама гарантировать, что ее обещания будут выполнены. Если демократическая дипломатия хочет быть такой же эффективной, как и предшествовавшие ей, то она в первую очередь должна найти выход из этого положения.
Кроме того, необходимо разрешить и другие проблемы. Каждая государственная система имеет свои достоинства и недостатки, которые оказывают влияние на внешнюю политику и на аппарат, при помощи которого эта политика выполняется. Признавая, с одной стороны, одним из главных достижений демократической дипломатии уничтожение гибельной системы тайных договоров, мы должны одновременно признать, что она создала ряд осложнений, которые мешают не только переговорам, но и дружбе между народами и устойчивости международных отношений.
Каким особым опасностям и затруднениям подвержена демократическая дипломатия в теории и на практике? Я начну с теория.
Всеми признано, что главная опасность демократической дипломатии заключается в безответственности суверенного народа. Я хочу этим сказать, что, хотя народ является высшей властью, которая контролирует в конце концов внешнюю политику, он не отдает себе отчета относительно ответственности, лежащей на нем.
В дни абсолютных монархий честь короля служила порукой выполнения договоров, подписанных и ратифицированных от его имени. Монархи не всегда чувствовали себя связанными принятыми обязательствами, но они по крайней мере сознавали (а Людовик XIV всегда сознавал), что они рискуют своим добрым именем, если не выполнят их. Когда политика перешла из рук монарха в руки правящего класса, сознание того, что выполнение обязательств, принятых правительством, является делом чести всего класса, осталось. Однако теперь, когда множество неизвестных и непонимающих избирателей контролирует внешнюю политику, чувство личной или корпоративной ответственности исчезло. Суверенный народ не сознает своих суверенных прав и не знает, что по его поручению эти договоры, которые он отказывается признать, были подписаны.
Эта безответственность поощряется некоторыми популярными газетами, которые способны поддерживать отказ от данных обещаний, не упомянув даже, что эти обещания были сделаны надлежащим образом избранным правительством и ратифицированы после тщательного обсуждения парламентом. Тот же самый владелец газеты, который был бы глубоко возмущен, если бы фирма, помещающая объявления или изготовляющая шрифт, отказалась выполнить контракт, готов проповедовать отказ от обязательств там, где это касается страны в целом. Если демократии начнут не признавать решений, принятых от их имени и скрепленных надлежащими представителями, то, конечно, рухнет фундамент, на котором построены международные соглашения, и наступит анархия.
Эта проблема тесно связана со второй опасностью демократической дипломатии, а именно с незнанием. Под незнанием я понимаю не незнакомство с фактами — обязанность правителей и экспертов представить избирателям важнейшие факты в удобопонятной форме. Неважно, знают ли избиратели, где Тешен [42] или какова производительность заводов Шкода [43] , но важно то, что в своем подходе к международным вопросам демократии не всегда проявляют ту уравновешенность и здравый смысл, которые они применяют в делах внутренних.
42
Тешен — город и округ в Силезии. В средние века был предметом спора между чешскими и польскими королями. С XVII в. до 1918 г. входил в состав Австрии. В 1920 г. согласно плебисциту и арбитражу округ был поделен между Чехословакией (промышленный район) и Польшей (земледельческий район и город Тешен). Весной 1939 г. весь округ был захвачен поляками.
43
Шкода — акционерное общество предприятий военной, машиностроительной и металлургической промышленности. Выросло на базе крупнейшего производства многочисленных видов вооружения в Пильзене (бывшая Австро-Венгрия); основано в 1869 г. С образованием Чехословакии значительная часть акций оказалась в руках французского военно-промышленного концерна Шнейдер — Крезо. Акционерному обществу Шкода принадлежали заводы не только в Чехословакии, но и в Польше, Румынии и Югославии.
Даже образованные избиратели находятся в неведении, какими договорами связана их родина. Эти договоры в свое время были опубликованы, дебатировались в парламенте, обсуждались прессой, но большинство избирателей понятия не имеет об их существовании, совершенно забыло их и, конечно, сразу начало бы кричать о тайной дипломатии, если бы эти договоры были приведены в действие. Только тогда, когда выполнение обязательств затрагивает вопросы исключительной важности, народ вспоминает или узнает об их существовании, и, когда уже поздно, суверенный народ требует отказа от обязательств, которые он сам одобрил.
Это еще не все. Обычный избиратель не только невежествен, ленив и забывчив там, где вопросы касаются международных обязательств, за которые он отвечает, но он не проявляет в отношении вопросов внешней политики той вдумчивости и понимания, которые он посвящает делам внутренним. Он не желает даже приложить усилий, чтобы постичь или попытаться понять элементарнейшие вопросы.
В Великобритании, например, рядовой избиратель еще не усвоил, что иностранные дела — по сути иностранные, т. е. то, что они затрагивают не только наши национальные интересы, но также и интересы других стран. Он думает, что внешняя политика строится таким же образом, как бюджет или любой закон, касающийся народного просвещения, т. е. что она подготовляется соответствующим министром, докладывается кабинету, одобряется парламентом и после этого передается для исполнения министерству иностранных дел. Благодаря этому ложному представлению он считает, что достаточно придумать внешнюю политику, соответствующую интересам Великобритании, чтобы эта политика была выполнена. Он игнорирует тот факт, что внешняя политика должна быть согласована с другими державами, тоже обладающими могущественным вооружением для защиты своих интересов и предубеждений.