Дипломатия
Шрифт:
Всю глубину этого невежества и усыпляющее действие плохо продуманных лозунгов прекрасно иллюстрируют два запроса, которые я сам получил. Первый гласил: «Почему правительство не заключает наступательного союза с США?» Второй: «Почему правительство не понимает, что страна стоит за коллективную безопасность и Лигу наций и что она никогда не согласится с вмешательством в европейские дела?» Глупость подобных запросов заставляет иногда отчаиваться в демократической дипломатии.
Еще более опасны, чем невежество, поверхностные знания. Профессиональный дипломат, потративший всю жизнь на изучение положения и психологии других стран, избегает делать обобщения на основании наспех собранных фактов. Избиратель поступает иначе. Поездка на лето в Далмацию [44] , велосипедная прогулка по Шварцвальду [45] , трехнедельное пребывание в Порто Фино [46] для него достаточны, чтобы вернуться с определенными взглядами о положении на Ближнем Востоке, о взаимоотношениях Гитлера с генштабом и о влиянии абиссинской авантюры на общественное мнение Италии. Так как его суждения построены на чувствах, а не на разуме, они зависят от любой случайной- встречи или разговора. Случилось как-то, что в Шафгаузене [47] нетерпеливый полицейский толкнул или ударил Эффи. Этот факт может превратить родителей Эффи в вечных врагов Германии. Три интересные довоенные марки, подаренные Артуру швейцаром отеля в Рагузе [48] , могут убедить отца Артура, что сербы — самый добрый и любезный народ в мире. Небольшое столкновение со служащей театра в Париже может превратить англичанина в убежденного франкофоба. Даже такие случайности, как плохая погода или опоздание на поезд, могут навсегда определить точку зрения избирателя в международных делах.
44
Далмация — отличающееся красотой побережье северо-западной части Балканского полуострова; входит в состав Югославии.
45
Шварцвальд — область горного массива в юго-западной Германии, покрытая густыми лесами. Курорты Шварцвальда привлекают многочисленных туристов.
46
Порто Фино — небольшой живописный городок на берегу Генуэзского залива.
47
Шафгаузен — швейцарский кантон, граничащий с Германией. Никольсон по недоразумению относит его к Германии.
48
Рагуза (ныне Дубровник) — округ и портовый город в Далмации.
Третья опасность — это опасность промедления. Абсолютный монарх или диктатор может установить политику и выполнить ее в течение нескольких часов. Демократическое правительство должно ждать, пока общественное мнение освоится со своими собственными заключениями. Правда, эти выводы обычно более толковы и устойчивы, чем сумасбродные решения владык, но месяцы, которые тратятся на выяснение общественного мнения, часто являются роковыми в политике.
Большой промежуток между временем, когда высказались специалисты, и временем, когда дал согласие избиратель, является минусом для всех форм демократической дипломатии. Возьмем яркий пример. В январе 1919 г. специалисты-финансисты убедили Ллойд Джорджа, что получение с Германии таких крупных платежей, которые приведут к банкротству наших лучших покупателей и внесут замешательство во всю систему международных расчетов, повредит нашим интересам, но потребовалось 18 месяцев, чтобы избиратели Англии и палата общин пришли к такому же заключению. Французскому же общественному мнению для уразумения этого факта потребовалось пять лет. За это время мелкая буржуазия Германии была превращена в нищих и доведена до отчаяния, последствия чего мы с прискорбием наблюдаем теперь.
Четвертая опасность, которая подстерегает демократическую дипломатию, это — отсутствие точности. Неопределенность и расплывчатость демократической политики представляет собой ее самый большой недостаток. Дело не только в неопределенности, которая возникает в результате безответственного отношения суверенной демократии к принятым обязательствам, но в тенденции всех демократий (и особенно англо-саксонских) оказывать предпочтение неясным и успокоительным формулировкам перед точными и обязывающими. Эффективность дипломатии зависит от ее убедительности и уверенности, которую она внушает, но если политика уклоняется от обязательств, то и обслуживающая ее дипломатия будет неопределенной. В итоге часто бывает, что демократические правительства делают свои заявления по вопросам политики туманным и двусмысленным языком и создают трудности, которых они хотели бы избежать.
Неточность — не единственное искушение, которому подвержен демократический государственный деятель или дипломат. Чтобы его политика пользовалась успехом у рядовых граждан, он готов подчеркнуть эмоциональную, драматическую и моральную сторону вопроса и скрыть практическую сторону. В некоторых крайних случаях это ведет к лицемерию. Защищая жизненные национальные интересы, он уверяет, что защищает какую-то абстрактную идею. Этому искушению легко поддаются британские государственные деятели.
Вышеперечисленные соображения касались, главным образом, изменений в дипломатической теории в результате демократического контроля внешней политики. Новые проблемы возникли и в дипломатической практике.
Первая проблема — это гласность, так как суверенная демократия должна быть в курсе дел. Печатным станком как союзником дипломатии пользовались еще во времена Свифта и Утрехтского мира [49] . Каннинг и Пальмерстон, как мы это уже видели, глубоко верили в просвещенное общественное мнение. Во второй половине XIX века велико было влияние газет типа «Times». Кавур в Италии и Бисмарк в Германии больше использовали газеты для тайной дипломатии, чем для явной. Бисмарк не гнушался сам фабриковать письма и статьи, которые должны были служить его политике.
49
Утрехтский мир 1713 г. закончил «войну за испанское наследство», т. е. за испанский престол, в которой участвовал ряд стран. Несмотря на то, что мир был выгоден Англии (она получила Гибралтар, французские колонии на берегу Гудзонова залива и др.), партия вигов (впоследствии либералы), отстаивавшая активную внешнюю политику, выступала с резкой критикой договора, который заключили тори (впоследствии консерваторы), стоявшие тогда у власти. Свифт был торием.
В настоящее время дело обстоит иначе. В государствах недемократических пресса служит целям пропаганды. В демократических странах она употребляется для информации и воспитания. Однако удовлетворительное согласование прав и нужд печати с требованиями осторожности должно быть еще найдено. В Великобритании, где пресса обладает чувством ответственности и независимости, эта проблема не стоит остро. В других странах, где пресса может быть продажна и часто сенсационна, гласность оказалась не другом, а врагом разумной дипломатии.
В довоенной Европе вопрос о гласности разрешался дипломатами по-разному. Теперь, как и раньше на континенте, министр иностранных дел или министерство покровительствуют определенным газетам или агентствам. Они вежливо называются «инспирированной», а менее вежливо «рептильной» печатью. В Великобритании принято было делать довольно туманное различие между «ответственными» и «безответственными» газетами. К последней категории причислялись газеты и журналы, не слишком благожелательно относящиеся к правительству. С появлением демократической дипломатии система фаворитизма стала невозможной, и даже Даунинг-стрит организовал отдел печати.
Теперешняя британская система хотя и не идеальна, но работает удовлетворительно. Там, где речь идет о «новостях», лояльно пытаются не делать различий между газетами. Что касается вопросов «руководства» общественным мнением, то ясно, что не все корреспонденты (независимо от того, работают ли они в правительственных или оппозиционных газетах) одинаково опытны, разумны и надежны. И неизбежно, что только лучшие пользуются большим доверием. Эта система не возбуждала серьезного недовольства.
Сложнее, чем вопрос о взаимоотношениях между прессой и министерством иностранных дел, стоит вопрос о впечатлении, которое свободная пресса производит на общественное мнение континента. Иностранные правительства не верят, что британская пресса не зависит от министерства иностранных дел. Если «Times» публикует статью, излагающую мнение, отличающееся от официального мнения, иностранные наблюдатели не верят, что редакция излагает свою точку зрения, а предполагают, что министерство иностранных дел пустило «пробный шар». Если какая-либо крупная газета нападает на правительство, иностранные наблюдатели считают, что это — попытка правительства «узнать общественное мнение». Эти ошибочные представления ведут к недоразумениям. С одной стороны, они побуждают иностранные правительства считать, что разногласия, существующие среди общественного мнения Великобритании, или колебания правительства более значительны, чем на самом деле, с другой — они считают министерство ответственным за все нападки на иностранные государства или на тех или иных государственных деятелей за границей, хотя министерство при всем своем желании ничего не могло сделать, чтобы эти нападки предотвратить.
Польза, приносимая свободной прессой, настолько велика по сравнению с вредом, что не следует пугаться этой проблемы демократической дипломатии. Это только очень незначительное неудобство.
Более опасно нововведение дипломатической практики, а именно тенденция демократических стран разрешать политическим деятелям принимать личное участие в переговорах. Ясно, бывают случаи, когда необходимо, чтобы министр иностранных дел или глава кабинета присутствовал на важных конференциях, однако не следует поощрять частые взаимные визиты министров иностранных дел. Такие визиты вызывают надежды у публики, ведут к недоразумениям и создают замешательство. Министры не всегда обладают достаточным временем, чтобы при визитах спокойно и терпеливо обсуждать возникшие вопросы. Те знаки почета, которые оказывают министру иностранных дел при его посещении иностранной столицы, могут утомить его, возбудить его тщеславие или спутать его. Желание не обидеть хозяина заставляет его иногда не подымать неудобные вопросы, быть неточным в отношении актуальных пунктов разногласий. Все это может привести к печальным результатам. Кроме того, не всегда по возвращении он может добиться от кабинета одобрения всех своих действий и заявлений.
Подобного рода визиты очень ценятся политическими деятелями. Они называются «личным контактом». Но в действительности, как я уже сказал раньше, дипломатия состоит не в уменье разговаривать, а в уменье добиться точных, подлежащих ратификации, соглашений. В большинстве случаев поэтому лучше предоставить ведение переговоров профессиональному дипломату. Его посещения министерства иностранных дел того правительства, при котором он аккредитован, не вызывают надежд в стране, не ведут к нескромным комментариям прессы и в случае неудачи не вызывают разочарования в народе. Он располагает временем для регулярных визитов; он использует перерывы для посылки сообщений своему правительству, получения инструкций и для спокойного обдумывания переговоров. Ему не мешают церемонии и его не смущает излишняя вежливость. Сверх этого все стадии и результаты переговоров тщательно записываются.