Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Шрифт:
Дотация на государственные учреждения выплачивается муниципальным образованиям, выполняющим делегированные им государством административные функции. Кроме того, эта деятельность частично финансируется за счет платежей населения. Государственная дотация выделяется в зависимости от административных нужд местных органов власти, т. е. пропорционально административным функциям, исполняемым органами местного самоуправления.
Дотация на образование определяется в зависимости от ежегодно устанавливаемой суммы на одного ребенка, посещающего начальную школу или дошкольные учреждения. Если речь идет о специализированных учреждениях социальной защиты, дотация определяется исходя из суммы на одну койку (также устанавливаемой каждый год). Каждое муниципальное образование может распоряжаться этими средствами по своему выбору, даже если
Дотация на территориальное выравнивание направлена на сокращение неравенства налоговых доходов и предоставляется в зависимости от размера несоответствия между реальными налоговыми доходами местного бюджета и их средненациональной величиной.
Субвенции выделяются только тем муниципальным образованиям, которые отвечают определенным критериям. Число муниципальных образований-получателей может меняться. Так, например, в 1995 г. все муниципальные образования (в общей сложности их 6233) получили субвенцию на деятельность государственных учреждений; 2729 муниципальных образований получили субвенции в соответствии с численностью детей, посещающих начальную школу и дошкольные учреждения; 64 муниципальных образования, где были созданы дома престарелых, получили субвенции соответствующего размера; только 41 муниципальное образование получило субвенции на учреждения социального обслуживания. [184]
184
См.: Отчеты «Ограничение местных налоговых ресурсов, финансовое выравнивание и методы расчета дотаций» и «Местные финансы в Европе», опубликованные в серии «Местные и региональные органы власти в Европе» № 65 (1998) и № 61 (1997) издательства Совета Европы.
Ежегодно Министерство финансов Чешской Республики определяет применяемые критерии.
Все перечисленные выше субвенции (и критерии их выделения конкретным территориальным образованиям) устанавливаются законом о бюджете, который должен быть одобрен парламентом. Окружные власти начинают распределение средств местным органам низшего уровня после того, как финансирование одобрено окружным собранием (в состав которого входят представители муниципальных образований того же округа). Окружное собрание уполномочено использовать по своему усмотрению критерии, действующие только в данном округе.
Заключение
Налоговая децентрализация – это процесс, усиливающий местную самостоятельность, поскольку местные налоги обеспечивают местным органам власти надежную базу для долгосрочного бюджетного планирования и самостоятельного управления, в частности, расходами. Кроме того, налоговая децентрализация способствует прозрачности местной политики и облегчает контроль со стороны населения за обоснованностью расходов, финансируемых за счет налоговых доходов.
Уровень налоговых доходов (не следует путать его с уровнем собственных ресурсов) может оцениваться с помощью различных параметров.
Прежде всего логично учитывать соотношение между налоговыми доходами и общим доходом муниципального образования. Однако не следует забывать, что это соотношение зависит также от того, насколько местные общественные услуги финансируются за счет платежей и сборов, а не налоговых ресурсов. Кроме того, это соотношение зависит от размера и характера трансфертов на выравнивание. В качестве примера можно сказать, что собственные налоговые доходы не должны быть ниже государственных безвозмездных перечислений в местные бюджеты.
Уровень налоговых доходов может также измеряться отношением к общим государственным налоговым доходам и ВВП. Соответствующие показатели могут оказаться очень интересными, но их вряд ли можно использовать для прямых сравнений, поскольку различия могут объясняться, по крайней мере частично, разной структурой государств и их территориальной организацией. Тем не менее можно утверждать, что высокий процент местных налоговых доходов по отношению к общим государственным налоговым доходам и/или ВВП является признаком сильного местного самоуправления, но при этом необходимо также учитывать степень свободы местных органов власти в установлении ставок местных налогов и использовании налоговых доходов.
В странах с более высокой степенью налоговой децентрализации основным источником местных налоговых поступлений является подоходный налог с физических лиц.
Когда уровень налоговой децентрализации оказывается низким, исходя из упомянутых выше критериев, государственные органы вместе с местными органами власти должны
Если требуется пересмотреть систему местных финансов с целью увеличения степени налоговой децентрализации, необходимо учитывать следующие факторы.
Во-первых, налоговая система страны представляет собой комплекс, который должен быть единым и стабильным. Существование одного или нескольких промежуточных уровней между государством и муниципальными образованиями влияет на характер и сложность проблем, которые предстоит решить. С одной стороны, налоговая децентрализация должна осуществляться так, чтобы не увеличивать общее налоговое давление на налогоплательщиков; с другой стороны, государство должно следить за справедливым распределением налогового бремени.
Во-вторых, необходимо учитывать соотношение между степенью налоговой децентрализации и размером территориальных образований. Высокая степень местной самостоятельности требует определенного размера муниципальных образований или, по крайней мере, адекватных форм сотрудничества, поскольку дробление некоторых общественных служб может сказаться на эффективности и экономичности управления.
Кроме того, самые мелкие территориальные образования редко обладают достаточным налоговым потенциалом, что является препятствием для налоговой децентрализации. Вследствие этого для осуществления децентрализации может возникнуть необходимость проведения реформы территориальной организации.
Многие европейские страны еще очень далеки от применения принципа субсидиарности, какова бы ни была его интерпретация, а также от применения принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы. По отношению к валовому внутреннему продукту, расходы муниципальных образований колеблются от 1,4 (Кипр) до 27,5% (Швеция), в 12 странах эта цифра колеблется в пределах 10%. В 12 странах доля этих расходов в совокупных государственных расходах – соотношение, иллюстрирующее степень децентрализации в государственном секторе, – составляет менее 15%; в пяти странах она даже опускается ниже 10% (сюда входят и делегированные функции). Эти цифры со всей очевидностью доказывают, что в данном случае чисто количественный подход является недостаточным, даже если принять в расчет существующие в некоторых федеративных государствах конституционно независимые образования, занимающие промежуточное положение между центральным правительством и местными органами власти (таковыми являются кантоны в Швейцарии и земли в Германии). В этих странах принцип субсидиарности играет решающую роль. Характерные функции местных органов власти, как правило, входящие в их полномочия, включают в себя часть государственной деятельности в области образования (в частности, заботу о детях, не достигших школьного возраста), обеспечение ухода за лицами преклонного возраста, предоставление некоторых медицинских услуг, социальную помощь, жилищные вопросы, охрану окружающей среды и некоторые вопросы культуры. Исключительно к ведению местных органов власти относятся водоснабжение, уборка мусора, распределение электроэнергии и транспорт. Многие сферы деятельности местных органов власти часто дополняются региональными и правительственными функциями или даже конкурируют с последними. Например, детские ясли, если только они не принадлежат частному сектору, полностью управляются местными органами власти, тогда как в отношении школьной системы деятельность местных органов обычно ограничивается строго определенными областями, остальные области находятся в ведении вышестоящих эшелонов власти в зависимости от их региональной или общенациональной значимости. Это касается также здравоохранения и жилищных служб, общественного транспорта, обслуживающего местные линии, охраны окружающей среды, а также, в исключительных случаях, организации досуга и содержания некоторых культурных учреждений (например, музеев, театров и оркестров национального значения). Кроме того, следует отметить, что многочисленные виды деятельности местных органов власти протекают в строго определенных законом рамках, которые оставляют им лишь ограниченную самостоятельность и стирают разницу между собственными функциями местных органов и делегированными функциями. Даже если в стране применяется принцип субсидиарности, а внешние результаты влияют на процесс принятия решений, не следует упускать из виду что для соблюдения национальных интересов известная однородность действующих правовых норм является весьма желательной и что в определенных областях, например в образовании, целесообразно было бы разграничить функции между местными органами власти, региональными органами власти и центральным правительством. Речь идет не только о начальном, но и о среднем и высшем образовании.