Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах, Ермасова Наталья Борисовна

Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

на обложку

Ермасова Наталья Борисовна

Шрифт:

Вопрос о том, в какой мере местные органы власти пользуются реальной финансовой самостоятельностью, зависит от общей суммы поступлений, которой они могут свободно располагать. В том случае, если расходы местных органов прямо или косвенно зависят от предоставления средств или от получения разрешения, нельзя говорить о независимости местных органов власти в финансовых вопросах. С другой стороны, демократическая законность любого связанного с расходами решения зависит от того, будет ли это решение затрагивать интересы граждан и в какой мере. Совет заинтересованного муниципального образования должен нести политическую ответственность за это решение на выборах. Исходя из этого возникает необходимость позволить местным органам власти взимать свои собственные налоги, устанавливать налоговые ставки, а в отдельных случаях – определять налогооблагаемую базу. Для того чтобы решения местного совета правильно воспринимались гражданами и чтобы избежать эксплуатации некоторых категорий населения самим фактом принятия такого решения, необходимо следить за тем,

чтобы все граждане подлежали обложению местными налогами. Нужно также предусмотреть на местном уровне обложение налогом физических и юридических лиц, в интересах которых осуществляются расходы, иначе говоря, включить промышленников и коммерсантов в систему местного налогообложения всех категорий населения.

Большинство стран передали местным властям право на сбор таких мелких налогов, как налог на содержание собак или налог на зрелища, поступления от которых ничтожны и правомерность взимания которых при рациональном налоговом режиме может быть оспорена. Только в отдельных европейских странах местными органами власти взимаются подлинно местные налоги, приносящие значительные доходы в местный бюджет. Так, например, северные страны предоставляют местным органам власти право взимать подоходный налог, причем налоговая ставка также устанавливается на местном уровне, а кроме того, местные органы власти в большинстве случаев могут по своему усмотрению частично изменять налогооблагаемую базу (освобождение от уплаты налогов). Швейцария, Греция и Румыния (без особых последствий для налоговой политики) также позволяют местным органам взимать подоходный налог.

В других странах (речь идет приблизительно о половине европейских стран) распространены в основном различные формы налога на недвижимость или налога на собственность, которые местные органы власти взимают по британской или французской модели и ставки которых в большинстве случаев они устанавливают либо свободно, либо в определенных пределах. В связи с тем что взимание этих налогов и оценка имущества сопряжены со значительными трудностями, поступления от них часто оказываются сравнительно незначительными.

В некоторых странах, таких как Франция, а с недавнего времени и Великобритания, взимается налог на жилище, поскольку значительная часть расходов местных органов власти производится на нужды проживающих. Ввиду того, что возможность справедливого обложения соответствующих налогоплательщиков весьма ограничена, поступления от этого налога невелики, кроме того, его взимание наталкивается на резкое сопротивление.

Во Франции, Австрии и Германии, а также в некоторых переживающих переходный период странах взимание налогов на промышленную и коммерческую деятельность (на доходы или факторы производства) идет параллельно со взиманием налога на недвижимое имущество и налога на собственность (профессиональный налог, торгово-промышленный налог, налог с фонда заработной платы), причем налоговые ставки также устанавливаются местными органами власти.

Как правило, сумма действительно местных налогов, взимаемых в других странах, зависит от стоимости имущества. Реже речь идет о сборах (арендная плата и др.), вносимых предприятиями. Налог с продаж, широко распространенный в американской системе, совершенно не практикуется в Европе, не считая предназначенной муниципальным образованиям части налога на потребление, например налога на добавленную стоимость, который не является независимым местным налогом.

В северных странах собственно местные налоги дают от 30 до 60% общей суммы поступлений в местный бюджет, поскольку местные органы власти имеют право взимать подоходный налог. Во Франции и в Швейцарии около 40% средств поступают от местных налогов. Если прибавить долевые налоги, которыми местные органы власти могут располагать либо свободно, либо в определенных рамках, то в ряд стран, имеющих значительные местные налоги, следует включить также Австрию и Германию. Что же касается налогов, взимаемых на государственном уровне, то почти в половине европейских стран они покрывают не более 10% расходов. [185]

185

См.: Хедкамп Г. Доклад Конгресса местных и региональных органов власти Европы (CLRAE) о местных финансах в Европе // www.themis.ge/Files/Russiantext.

Во многих странах трансферты, перечисляемые местным органам власти со стороны вышестоящих органов, представляют собой существенную часть местных финансов. В большинстве стран эти перечисления покрывают более 50% местных финансов и только в нескольких странах (северные страны, Швейцария и Франция) общая сумма поступлений от местных налогов значительно превышает или же эквивалентна средствам, переводимым свыше в местный бюджет. Таким образом, возникает вопрос, в какой мере можно осуществлять местное самоуправление в рамках финансовой системы, основанной на субсидировании. Поскольку подобные поступления «сверху» de jure или de facto подвергаются значительному влиянию центральной власти, общая сумма этих поступлений позволяет судить о степени влияния центрального правительства. Вопрос о том, в какой мере они ограничивают самостоятельность местных органов власти, связан с условиями предоставления данных трансфертов. Центральные

органы, становясь кредиторами, оказывают наибольшее влияние, когда предоставление трансфертов связано с выполнением специфических задач и целиком зависит от решения властей, в то время как максимальная самостоятельность местных органов власти достигается в том случае, когда выделение трансфертов подчинено объективным критериям как в отношении общей суммы, так и в отношении распределения их между получателями. Условия, на которых происходит передача средств, значительно различаются в разных странах, и практически невозможно оценить степень местной самостоятельности без подробного изучения действующих правил. Кроме того, «вертикальное» движение поступлений используется для финансового выравнивания муниципальных образований. Например, можно выровнять их финансовые возможности, предоставляя им дотации и субвенции в расчете на душу населения. Распределение долевых налогов по тому же критерию позволяет достичь аналогичного результата. Эффект от подобного финансового выравнивания можно еще более усилить, если в качестве критериев выделения дотаций и субвенций использовать численность групп населения, на нужды которых эти безвозмездные перечисления и предоставляются, например численность возрастных групп населения (детей, людей преклонного возраста).

Другая система финансового выравнивания осуществляется по «горизонтальной» схеме, т. е. обязывает богатые муниципальные образования переводить средства в компенсационные фонды в пользу экономически «слабых» муниципальных образований. Идеальным было бы такое положение, когда обе системы были бы нацелены не на распределение фактически собранных средств, а на удовлетворение соответствующих потребностей. Решение этой проблемы представляется очень непростым, поскольку финансовое выравнивание должно быть свободно от авторитарных решений и основываться только на объективных критериях. Таким образом, в конечном итоге при передаче средств от одного муниципального образования другому будет учитываться только состав населения.

Принцип финансового выравнивания, имеющий целью создание единообразных условий жизни в той или иной стране, часто наталкивается на стойкое сопротивление со стороны тех, кто должен его осуществлять. В большинстве стран действует в основном «вертикальное» финансовое выравнивание; это означает, что дотации и субвенции предоставляются центральным правительством.

Полученный в результате распределения поступлений от подоходного налога опыт учит, что любая политика перераспределения (в том числе и политика финансового выравнивания) наталкивается на ограничения, имеющие различные формы в разных странах (в зависимости от особенностей исторического развития и национального менталитета). Следовательно, объем «горизонтального» выравнивания и «вертикального с элементами горизонтального» также в значительной степени меняется от страны к стране.

Применяемые во всех рассмотренных странах подходы к организации межбюджетных отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых процессов и тенденций, направленных на унификацию форм, а в ряде случаев – и методов межбюджетных взаимоотношений. Тем не менее ни одной стране пока не удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые позволили бы в полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия. Вследствие этого системы межбюджетных отношений во всех странах постоянно совершенствуются. Анализ позитивных моментов зарубежного опыта весьма полезен при проведении бюджетной реформы в России.

Приложения

Приложение 1

Примеры обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета