Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Шрифт:
О.А. Беляева, в свою очередь, пишет: «В правоприменительной практике сложилась довольно неприглядная ситуация: налицо действие «политики двойных стандартов». В одних случаях нормы ГК РФ применяют, обосновывая это большей юридической силой данного акта, в других – не применяют, поскольку Закон о размещении заказов имеет специальный характер и общие положения ГК РФ не могут быть использованы для регулирования соответствующих правоотношений». По мнению автора, следует внести поправки в ст. 2 Закона № 94-ФЗ, «определив, что нормы Закона о размещении заказов как закона специального имеют приоритет по отношению к положениям ГК РФ как закона общего». [244]
244
Беляева О.А. «Совершенствование» законодательства о размещении заказов для публичных нужд // Законодательство. – 2009. – № 11. – С. 18.
На необходимость закрепления приоритета специальных законодательных актов о поставках товаров для государственных (муниципальных) нужд по отношению к ГК РФ указывают и другие специалисты. [245]
Необходимость
245
См.: Кирпичев А.Е. Муниципальный контракт в гражданском праве Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М. 2011. – С. 13; Курц Н. Аукцион как способ размещения государственного (муниципального) заказа // Хозяйство и право. – 2010. – № 6. – С. 74, 75; Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. – СПб., 2002. – С. 211 (цит. по: Серветник А.А. Применение гражданско-правовых норм в обязательствах по поставке товаров для государственных нужд // Современное право. – 2005. – № 4; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 31).
Более того, представляется необходимым в целом унифицировать законодательство о публичных закупках (т. е. о государственных и муниципальных закупках, о закупках государственными корпорациями, субъектами естественных монополий и др.). В идеале следовало бы признать утратившими силу специальные законы о закупках («О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О государственном материальном резерве», «О государственном оборонном заказе», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»), включив их нормы либо в специальные разделы действующего Закона о размещении заказов, либо в новый закон (о федеральной контрактной системе или другой).
Отметим, что несмотря на имеющиеся противоречия между ГК РФ и Законом № 94-ФЗ, в настоящее время нормы Гражданского кодекса РФ распространяют свое действие на отношения по проведению торгов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, что подтверждается сложившейся судебной практикой. [246]
Формирование государственных (муниципальных) заказов в настоящее время регулируется преимущественно бюджетным законодательством, а их исполнение – гражданским. Вопрос же об отнесении отношений по размещению заказов к той или иной отрасли права и законодательства является спорным. В то же время, отметим, в большинстве стран, включая Россию, законодательство о размещении публичных заказов принято относить к антимонопольному законодательству. [247]
246
См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 4 апреля 2011 г. по делу № А05-7592/2010; постановление ФАС Московского округа от 21 февраля 2011 г. № КА-А40/18239-10 по делу № А40-72994/10-111-380; постановление ФАС Поволжского округа от 8 февраля 2011 г. по делу № А65-7309/2010. Документы опубликованы не были // СПС «КонсультантПлюс». См. также: Савина С.В. Договор о проведении конкурса и юридический статус специализированной организации // Право и экономика. – 2006. – № 3; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 13 и след.
Как отмечает В.Е. Белов, «нормы Кодекса о заключении договора на торгах могут быть применимы к регулированию отношений в сфере размещения заказов, при этом, однако, их явно недостаточно для того, чтобы детально урегулировать происходящие процессы» (Белов В.Е. Указ. соч. – Абз. 22).
247
Так, например, нормы государственных заказов содержатся в законах о конкуренции Германии и Швеции (см.: Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон и др. – М., 2003. – С. 236 и 275 соответственно).
Как правило, Закон № 94-ФЗ российские специалисты относят к антимонопольному законодательству (см., например: Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. ун-та – Высшей школы экономики. – М., 2010. – С. 5). По нашему мнению, отнесение законодательства о размещении публичных заказов в России к антимонопольному законодательству объясняется не только содержанием рассматриваемых отношений, но и тесной связью между законами о размещении заказов и о защите конкуренции, а также возложением функций по контролю за размещением заказов на Федеральную антимонопольную службу. В то же время отметим, что в Японии, например, вопросы размещения государственных заказов регулируются преимущественно бюджетным законодательством, в частности законом о государственном бюджете (см.: Международный прокьюремент. – С. 252).
Как отмечает Я.Б. Гребенщикова, «с Положения о казенных подрядах и поставках 1830 года в России начинается традиция регулирования отношений по закупке для государственных и муниципальных нужд административным и гражданским правом одновременно». В то же время, как отмечает автор, «закупки для государственных и муниципальных нужд вплоть до 1930 года рассматривались в рамках гражданского права», а в период 1930—1990 гг. – в рамках административного. [248]
248
Гребенщикова Я.Б. Правовой механизм закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2008. – С. 12, 13.
По мнению других авторов, нормы о казенных подрядах в течение второй половины XIX века существовали в рамках гражданского законодательства,
По нашему мнению, отношения по размещению публичных заказов нельзя считать чисто гражданско-правовыми, поскольку между основными участниками этим отношений (государственными и муниципальными заказчиками, с одной стороны, и участниками размещения заказов, с другой стороны) отсутствуют отношения равенства (в литературе встречается определение полномочий государственного заказчика в качестве «прерогативных» [250] ).
249
См.: Красик А.В., Элькин Б.И. Положение о казенных подрядах и поставках. Пг., 1915. – С. 3—10 (цит. по: Яровой А.В. Поставка товаров для государственных нужд: дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2005. – С. 12).
250
См.: Шевченко Л.И. Указ. дис. – С. 263 и др. По мнению В.Е. Белова, полномочия «особого прерогативного характера», которыми наделены государственные заказчики, свидетельствуют «о комплексном характере правоотношений, складывающихся в указанной сфере» (см.: Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 7.
В то же время Н.Н. Заботина полагает, что «прерогативные» полномочия государственного заказчика и иные указанные ею обстоятельства «не могут свидетельствовать об административно-правовой, комплексной природе отношений по поставке товаров для государственных нужд, а также выступать в качестве критериев отграничения гражданских от административных правоотношений, так как перечисленные свойства и признаки присущи как административным, так и гражданским правоотношениям» (см.: Заботина Н.Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2006. – С. 7).).
В.С. Гладков обосновывает «тезис о единой отраслевой природе государственного заказа как института административного права». При этом, по мнению автора, отсутствие непосредственного подчинения между государственными заказчиками и поставщиками «обусловливает использование механизмов административно-договорного управления». [251]
По мнению ряда специалистов, отношения по размещению заказов регулируются предпринимательским правом. Так, Я.Б. Гребенщикова считает, что «закупка для муниципальных нужд представляет собой специфичный комплексный институт предпринимательского права» [252] . По мнению Л.Е. Пермякова, институтом предпринимательского права является «поставка товаров для государственных нужд». [253]
251
Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дис. … канд. юрид. наук., – Ростов-н/Д, 2008. – С. 9.
252
Гребенщикова Я.Б. Указ. автореф. – С. 14.
253
Пермяков Л.Е. Указ. дис. – С. 10.
В.В. Лаптев считает, что изучение вопросов поставки продукции для государственных нужд должно входить в один из основных разделов учебного курса предпринимательского права. [254]
В заключение еще раз отметим, что законодательство, опосредующее отношения по размещению государственных и муниципальных заказов, является федеральным (с момента введения в действие Закона № 94-ФЗ с 1 января 2006 г.) и его следует относить к антимонопольному законодательству.
254
См.: Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. – М., 1997. – С. 25—29.
Глава II
Субъекты отношений, связанных с реализацией государственного (муниципального) заказа
§2.1. Правовой статус государственного (муниципального) заказчика
«Заказчик» – экономическая и юридическая категория
В экономической литературе под заказчиком понимают юридическое или физическое лицо, обратившееся с заказом к другому лицу – изготовителю, продавцу, поставщику товаров и услуг (подрядчику). [255]
255
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь // СПС «КонсультантПлюс».
Категория «заказчик» активно употребляется специалистами различных отраслей права, в том числе уголовного. [256]
Это понятие широко применяется отечественным законодателем в нормативных правовых актах различного уровня.
Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [257] под заказчиками понимаются «уполномоченные на то инвесторами физические и юридические лица, которые осуществляют реализацию инвестиционных проектов».
256
О целесообразности включения в Уголовный кодекс РФ в качестве самостоятельных видов соучастников преступления (помимо исполнителя, организатора, подстрекателя и пособника) также «посредников» и «заказчиков» см.: Васюков В. Понятия посредника и заказчика // Законность. – 2006. – № 12; СПС «КонсультантПлюс».
257
СЗ РФ. – 1999. – № 9. – Ст. 1096.