Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Кичик Кузьма Валерьевич

По мнению В.И. Кузнецова, «государственная нужда есть установленная нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходимая форма опосредования компетентными государственными органами воздействий и состояний внешней среды». При этом автор указывает на «три уровня опосредования»: на первом происходит «формулирование государственных нужд на уровне субъектов конституционного права»; на втором – «программирование и управление удовлетворением государственных нужд на уровне субъектов административного права»; на третьем – «исполнение режима государственного заказа на уровне субъектов частного права». [160]

160

Кузнецов В.И. Указ. дис. – С. 14, 15.

По нашему мнению, в размышлениях автора имеется логика при указании субъектного состава отношений по формированию, размещению и исполнению государственного заказа. Однако все же указанное определение государственных нужд представляется слишком абстрактным. К тому же вызывают вопросы приведенные

автором формулировки («управление удовлетворением», «исполнение режима»). Вряд ли введение такого определения государственных нужд в законодательство принесет ощутимую пользу государственным заказчикам, поставщикам и контролирующим органам.

Попытки выработки универсального определения государственных (муниципальных) нужд неизбежно приводят авторов к дискуссии о разграничении государственных (муниципальных) нужд и собственных (или ведомственных) нужд государственных (муниципальных) заказчиков.

Эта дискуссия была порождена в том числе несовершенством первой редакции Закона № 94-ФЗ и прямо затрагивала вопрос о сфере действия этого Закона.

Одна группа ученых склонялась к тому, что у государственных и муниципальных заказчиков (прежде всего государственных и муниципальных учреждений) могут быть собственные нужды, отличные от государственных (муниципальных) [161] . Другая группа специалистов отрицала существование собственных (ведомственных) нужд заказчиков либо относила их к нуждам государственным (муниципальным). [162]

161

См.: Мадьярова А.В. О порядке размещения муниципальных заказов // СПС «КонсультантПлюс». Абз. 56; Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Гражданское право России – частное право / отв. ред. В.С. Ем. – М., 2008. – С. 478; Шерстобитов А.Е., Ивлиева М.Ф. Об участии государственных и муниципальных учреждений в гражданском обороте // Законодательство. – 2006. – № 12. – С. 21; и др.

162

См.: Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 19; Аскназий С.И. Гражданское и административное право в социалистической системе производств: учен. зап. Ленингр. ун-та. – 1951. – Вып. 3. – С. 97 (цит. по: Гребенщикова Я.Б. Характеристика предпринимательско-правовых элементов муниципального контракта // Предпринимательское право. – 2008. – Специальный выпуск; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 18); Дойников И.В. Государственное предпринимательство: учебник. – М., 2000. – С. 177; Колесников И.В. Государство, государственный орган, государственный заказчик – кто является стороной государственного контракта? // Право и политика. – 2007. – № 4; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 150; Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2009. – С. 8; Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. – 2003. – № 5. – С. 33, 34 (цит. по: Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. – СПб., 2005. – С. 61); и др.

В первоначальной редакции ст. 3 Закона о размещении заказов, в которой дается определение государственных и муниципальных нужд, отсутствовала ссылка на потребности государственных и муниципальных заказчиков, в связи с чем многие заказчики посчитали, что действие Закона не распространяется на отношения по размещению заказов для удовлетворения их собственных нужд.

На практике по рассматриваемому вопросу существовала неопределенность. Не наблюдалось единогласия и среди государственных органов.

Так, Счетная палата РФ со ссылкой на ранее действовавшую редакцию ст. 69 БК РФ, предусматривавшую «ассигнования на содержание бюджетных учреждений», признавала существование собственных нужд учреждений [163] . В действующей редакции БК РФ эти ассигнования называются «бюджетными ассигнованиями для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения» (ст. 69.1 БК РФ).

Министерство финансов Российской Федерации, напротив, считало, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и для государственных (муниципальных) нужд. [164]

163

Письмо Счетной палаты Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 01-1658/15-08 // СПС «Гарант».

164

Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 6 апреля 2007 г. № 02-13-10/833 (см.: Точилин Р.Ю. Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов // Право и экономика. – 2008. – № 6; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 50).

По мнению Р.Ю. Точилина, такая точка зрения более соответствует экономической и правовой природе государственного контракта, поскольку при возникновении у государственного заказчика каких-либо финансовых обязательств в ходе исполнения контракта отвечать по ним придется всеми средствами учреждения без разделения таких средств на собственные и бюджетные. [165]

Проблема разграничения нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» рассматривалась в юридической литературе.

165

Там же. – Абз. 51.

По мнению Е.А. Суханова, «ответ на

поставленный вопрос зависит от того, в чьих интересах – публично-правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) – возникло то или иное гражданское (чаще всего договорное) правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества – непосредственно государственного или имущества этого юридического лица – включается результат товарообмена (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т. д.)». [166]

166

Суханов Е.А. Указ. соч. – С. 478.

Заметим, что сложность вопроса о разграничении нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» дополнялась отсутствием определенности по вопросу о правовой природе имущества, полученного учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности. Ведь если признавать это имущество (в частности, финансовые средства) принадлежащим учреждению на самостоятельном вещном праве, не являющимся правом оперативного управления [167] , напрашивается вывод о том, что за счет этого имущества учреждение вправе самостоятельно осуществлять закупки без соблюдения норм Закона о размещении заказов [168] . Если же «право самостоятельного распоряжения» таким имуществом признавать разновидностью права оперативного управления [169] , представляется очевидной обязанность учреждения размещать заказы, финансируемые за счет этих средств, в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

167

См.: Суханов Е.А. Указ. соч. – С. 484.

168

В этой связи представляется интересной точка зрения П.С. Тарабаева: «Даже если у учреждения имеются денежные средства, полученные от приносящей доход деятельности, оно может воздерживаться от использования их на оплату товаров, полученных для удовлетворения государственных нужд. По мнению автора, в этом случае не будет вины государственного учреждения в неисполнении обязанности по оплате товаров, так как товары должны быть оплачены бюджетными средствами, поступить в собственность Российской Федерации и соответственно в оперативное управление учреждения. Если товары, поставленные по договору, будут оплачены денежными средствами, полученными учреждением от осуществления приносящей доход деятельности, то такие товары на основании п. 2 ст. 298 ГК РФ поступят в самостоятельное распоряжение учреждения. Данное обстоятельство несовместимо с самой сущностью поставки товаров для государственных нужд» (Тарабаев П.С. Указ. автореф. – С. 25).

169

Именно так разрешена эта теоретическая дискуссия арбитражно-судебной практикой (см.: Суханов Е.А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений // Гражданское право России – частное право / отв. ред. В.С. Ем. – М., 2008. – С. 462).

О сложности разграничения нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» свидетельствует различие в подходах по этому вопросу среди специалистов. Так, например, по мнению А.В. Мадьяровой, «потребности учреждений в продукции могут быть отнесены к муниципальным нуждам, если продукция предназначена для использования в деятельности учреждений, связанной с решением вопросов местного значения (например, покупка парт, компьютеров для обучения в муниципальных школах, покупка медтехники для лечебно-профилактической работы в ЛПУ и т. п.), и должны быть отнесены к собственным нуждам учреждения, если закупаемая продукция используется для обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения (например, покупка телевизоров для оборудования учительской, служебного транспорта для перевозки сотрудников и т. д.)». [170]

170

Мадьярова А.В. Указ. соч. – Абз. 69. В литературе приводятся и иные примеры разграничения «собственных» и «государственных» нужд (см., например: Андреев Ю.Н. Указ. соч. – С. 128).

Нетрудно заметить, что приведенному разграничению нужд на «муниципальные» и «собственные» крайне сложно следовать на практике. Как, например, определить заранее, для чего закупается компьютер или телевизор в школе: для учебного процесса или «обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения»? Является ли критерием разграничения субъект, который будет пользоваться имуществом?

Подобные вопросы в настоящее время сняты законодателем. С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ [171] Закон о размещении заказов в части определения государственных и муниципальных нужд (ст. 3) был дополнен указанием на потребности государственных и муниципальных заказчиков. Таким образом, законодатель разрешил многочисленные проблемы на практике, указав, что под государственными и муниципальными нуждами понимаются не только потребности соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), но и потребности государственных и муниципальных заказчиков. Отсюда следует, что государственные и муниципальные заказчики обязаны размещать любые заказы в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

171

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2007. – № 31. – Ст. 4015.