Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Кичик Кузьма Валерьевич

Рис. 1.

Категория «государственные (муниципальные) нужды» шире категории «государственный (муниципальный) заказ» и, можно сказать, полностью в себя ее включает (рис. 1). Не все государственные (муниципальные) нужды находят свое отражение в государственном (муниципальном) заказе. Более того, даже не все удовлетворяемые нужды фиксируются в государственном (муниципальном) заказе, поскольку наряду с заказом возможны и иные формы удовлетворения государственных (муниципальных) нужд (например, национализация [143] ). В то же время государственный (муниципальный) заказ всегда направлен на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд.

143

В соответствии с п. 2 ст. 1 проекта федерального закона «Об обращении имущества, находящего в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)», под национализацией имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, понимается принудительное изъятие Российской Федерацией такого имущества, в том числе его обращение в собственность Российской

Федерации, для удовлетворения потребности Российской Федерации в продукции (работах, услугах), непосредственно обеспечивающей обороноспособность и безопасность государства, с предварительным и равноценным возмещением Российской Федерацией стоимости имущества и других убытков, причиняемых собственнику (проект внесен депутатом ГД ФС РФ Г.А. Томчиным. Рассмотрен Советом ГД ФС РФ в 2003 г. Снят с рассмотрения Советом ГД ФС РФ в 2004 г. // СПС «КонсультантПлюс»). Подробнее о правовых проблемах национализации см.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. – М., 2005. – С. 251 и след.

Л.М. Давлетшина отмечает, что понятие «государственные нужды» формально несколько шире, чем понятие «государственный заказ», поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова государственный заказ является должным образом обобщенным и оформленным выражением государственных нужд. [144]

Заметим, что в литературе получил распространение термин «публичные нужды» [145] , охватывающий собой государственные и муниципальные нужды. «По сути дела, – пишет П.В. Сокол, – можно говорить об общем порядке обеспечения публичных нужд, объединяющем правовое регулирование поставок для федеральных нужд, нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд. Единый подход выражается и в отсутствии у субъектов Федерации и муниципальных образований права принимать нормативные акты по вопросам закупок». [146]

144

Давлетшина Л.М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики: на примере Республики Татарстан: дис. … канд. экон. наук. – Казань, 2007. – С. 46.

145

См.: Абдулвагапова Р.Р. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2008. – С. 7; Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2007. – С. 94; Сокол П.В. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Законодательство и экономика. – 2006. – № 5; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 28 и др.

146

Сокол П.В. Указ. соч. – Абз. 28, 29.

По мнению некоторых специалистов, категория «государственные нужды» является не только экономической, но и юридической, поскольку ее содержание раскрывается в действующем законодательстве. «Государственные нужды, – пишет Л.В. Андреева, – это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение» [147] . Государственные и муниципальные нужды в качестве юридической категории рассматривает В.С. Гладков. [148]

Представляется спорной точка зрения Р.Р. Абдулвагаповой, по мнению которой «юридическая категория «публичные нужды» является правовым средством, характеризующим функции публично-правовых образований в имущественном обороте». [149]

147

Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. – М., 2009. – С. 24.

148

См.: Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-н/Д, 2008. – С. 20.

149

Абдулвагапова Р.Р. Указ. автореф. – С. 7.

Вряд ли категорию «публичные нужды» можно рассматривать в качестве правового средства. Пусть ученые еще не сошлись полностью во взглядах о правовых средствах [150] , однако представляется очевидным, что под ними понимаются прежде всего правовые явления, к которым сложно отнести публичные нужды.

Определение государственных нужд содержалось в Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Под государственными нуждами понималась потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Отмечалось, что государственные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения этих задач (ст. 1 Закона).

150

См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М., 1999. – С. 349, 350; Губин Е.П. Указ. соч. – С. 161; Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. – М., 1984. – С. 87; и др.

Содержалось определение государственных нужд и в ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 525 ГК РФ (в этой редакции пункт утратил силу) государственными нуждами признавались определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования (это определение было исключено из ГК РФ в соответствии с Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ [151] ).

151

Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В качестве «потребности» Российской Федерации или ее субъектов государственные нужды понимались и в других федеральных и региональных законах. [152]

В настоящее время определение государственных нужд содержится в Законе № 94-ФЗ. В соответствии с ч. 1 ст. 3 указанного Закона под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств

федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

152

См. абз. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (абзац утратил силу); ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (ч. 1 ст. 1 утратила силу); ст. 2 Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (закон утратил силу) // СЗ РФ. – 1999. – № 19. – Ст. 2302; ст. 1 Закона Кемеровской области от 21 мая 1998 г. № 14-ОЗ «Об областном государственном заказе Кемеровской области» (закон утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс»; ст. 1 Закона г. Москвы от 15 мая 2002 г. № 26 «О городском государственном заказе» (закон утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс»; и др.

Аналогичным образом определяются муниципальные нужды и нужды муниципальных бюджетных учреждений (часть 2 указанной статьи).

Итак, по мнению законодателя, нужда – это потребность. Такое определение нужды соответствует общему пониманию нужды как «недостатка в необходимом» [153] , а также обозначению потребности в виде «надобности… требующей удовлетворения» [154] . В философском словаре потребность определяется как «состояние, обусловленное неудовлетворенностью требований организма, необходимых для его нормальной жизнедеятельности и направленное на устранение этой неудовлетворенности». [155]

153

Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М.,1997. – С. 423.

154

Там же. – С. 572.

155

Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. – М., 1980. – С. 289.

Сложно согласиться с В.И. Кузнецовым, считающим, что действующее законодательство определяет государственные нужды «как нечто, производное от «потребностей», охватывающих собой все сферы общественной жизнедеятельности», что у законодателя нет четкого понимания этих категорий («нужда» и «потребность») в «системе права», а также «отсутствует законоустановленная система критериев и процедур, позволяющих их дифференцировать и правомерно применять при осуществлении функций государственного управления». [156]

156

Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2005. – С. 14.

Представляется, что указанных проблем ни в теории, ни в практике нет. У отечественного законодателя есть четкое понимание рассматриваемых категорий («нужда» и «потребность»). Государственные (муниципальные) нужды – это государственные (муниципальные) потребности, а не «нечто» от них производное. Обособление же от «нужд» «потребностей» вряд ли можно признать обоснованным.

В научной литературе под государственными нуждами понимают прежде всего соответствующие потребности государства [157] . Однако встречаются и иные определения.

157

См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. – М., 2001. – С. 384; Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 24; Сахабутдинова Д.Н. Указ. дис. – С. 94 и др.

Так, В.С. Гладков пишет, что «в правовом смысле государственные нужды представляют собой юридическую форму выражения публичного интереса, получившего в процессе плановой деятельности уполномоченных органов исполнительной власти последовательную конкретизацию до уровня потребности государства в определенных товарах, работах и услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление». [158]

Высказанная точка зрения представляется спорной. Автор, по сути, затрагивает вопрос о соотношении категорий «нужда» и «интерес», получивший обсуждение в научной литературе [159] . По нашему мнению, конкретизации подлежит не интерес, а потребности государства. Не нужды должны представлять собой форму выражения интереса, а, наоборот, посредством проявления своего интереса субъект выражает имеющиеся у него нужды.

158

Гладков В.С. Указ. дис. – С. 22.

159

Как отмечает Л.В. Андреева, в литературе сложились три группы мнений относительно природы категории интереса. Согласно первой интерес рассматривается как субъективная категория, т. е. он должен быть осознан индивидуумом. В соответствии со второй интерес – это объективная категория, существующая независимо от воли и сознания человека. Согласно третьей – объективно-субъективная; в качестве объективной составляющей выступает потребность, а в качестве субъективной составляющей – осознание субъектом своей потребности. «Можно сказать, – пишет Л.В. Андреева. – что потребности являются объективным явлением и будучи осознанными, они проявляются в интересах» (Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 5, 6).

В.Е. Белов указывает, что некоторыми учеными высказывались предложения о замене понятия «государственные нужды» понятием «государственные интересы» (в частности, Л.В. Горбуновой). Однако, по мнению В.Е. Белова, реализация данного предложения не представляется целесообразной, поскольку это не позволит решить проблемы, связанные с конкретизацией перечня государственных потребностей (интересов) и расходов на их финансирование (Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 15).