Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Кичик Кузьма Валерьевич

Интересной представляется точка зрения А.Е. Зуева, по мнению которого «заказ» – относится к формированию, «закупка» – к размещению, а «поставка» – к исполнению государственного заказа. [131]

Пожалуй, можно согласиться с автором в том, что термин «закупка» имеет отношение прежде всего к размещению заказа. Государственный (муниципальный) заказ размещается в соответствии с законодательно установленным порядком, который и называют «государственной (муниципальной) закупкой».

131

Зуев А.Е. Государственный заказ как инструмент реализации экономической политики региона: на примере Санкт-Петербурга: дис. … канд. экон. наук. – СПб., 2005. – С. 16.

Полагаем, что понятие «государственная (муниципальная)

закупка» с юридической точки зрения очень похоже на понятие «размещение государственного (муниципального) заказа». Понятие «закупка» часто употребляется в научной и иной литературе при обозначении лишь «размещения заказа» (в том числе в таких словосочетаниях, как «законодательство о закупках», «закупочный механизм», «закупочные процедуры» и проч.). Иногда эти два термина просто совпадают.

Как отмечает В.Е. Белов, «процесс закупок продукции для государственных нужд олицетворяется, прежде всего, с этапом размещения заказов на поставку продукции, поэтому и способы размещения заказов часто называют способами закупок продукции [132] ».

132

Белов В.Е. Правовое регулирование размещения государственных заказов // Право и экономика. – 2005. – № 2; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 15.

Исходя из этого, представляется обоснованным употребление таких терминов, как «простые закупки» [133] (или «закупки малого объема» [134] , «микрозакупки» [135] , т. е. размещение заказа на сумму, не превышающую установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке), «конкурентные закупки на основе переговоров с несколькими поставщиками», «закупки в обычной торговой сети («с полки»)» [136] , «лотовые» и «консолидированные закупки» [137] и проч.

133

См.: Доронкин А.С. Изменения в Закон № 94-ФЗ в части способов и процедур размещения заказов // Госзаказ в вопросах и ответах. – 2009. – № 1. – С. 10; Воробьева О.М. Размещение заказа у субъектов малого предпринимательства: существующие проблемы и пути их решения // Государственные и муниципальные закупки-2008: сборник докладов. – М., 2008. – С. 24.

134

Кузнецова И.В., Трефилова Т. Н., Еременко Н.В. Размещение заказа в 2006—2008 г.: подводим итоги // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2009. – № 15. – С. 37.

135

См.: Бортенева О.А. Способы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в свете нового законодательства // Налоги (газета). – 2006. – № 8; СПС «КонсультантПлюс» – Абз. 26.

136

См.: Становление рыночной системы государственных закупок в России. – С. 23.

137

См.: Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд. – С. 168—177; Предложения Координационного совета по антикризисным мерам в государственных закупках // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2009. – № 15. – С. 24.

Встречаются, правда, и не совсем удачные, по нашему мнению, термины, как, например, «субъектные закупки», под которыми авторы понимают закупки, осуществляемые для нужд субъектов РФ. [138]

Вывод о схожести категорий «закупка» и «размещение заказа» подтверждается при анализе норм действующих и утративших силу нормативных актов в рассматриваемой сфере. То, что по терминологии прежнего законодательства именовалось «закупкой из единственного источника» [139] , по терминологии Закона № 94-ФЗ называется «размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)» (глава 6 Закона № 94-ФЗ).

138

См.: Тищенко А.Г. О некоторых проблемах размещения государственного оборонного заказа // Право в Вооруженных Силах. – 2006. – № 6; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 9.

139

См.:

подп. «г» п. 30 Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (утратило силу), утв. Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 // СЗ РФ. – 1997. – № 15. – Ст. 1756.

Несмотря на приведенные аргументы, мы считаем, что категории «государственная (муниципальная) закупка» и «размещение государственного (муниципального) заказа» не совпадают по содержанию. Первое понятие является более объемным, поскольку включает в себя не только размещение заказа, т. е. действия государственных (муниципальных) заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков, но и элементы исполнения заказа (реализации договора (контракта)). Сложно признать закупкой лишь определение поставщика в установленном порядке. Закупка предполагает получение заказчиком исполнения по договору (контракту).

Заметим, что указанное нами понимание термина «закупки» находит подтверждение в международной юридической практике. Так, в подписанном 9 декабря 2010 г. между правительствами Белоруссии, Казахстана и Российской Федерации соглашении «О государственных (муниципальных) закупках» под закупками понимается не только «приобретение заказчиками товаров, работ, услуг», но также и «отношения, связанные с исполнением договоров (контрактов) о закупках». [140]

140

СПС «КонсультантПлюс».

Представляется спорной точка зрения В.В. Кикавца, признающего тождественно равными понятия «государственный заказ» и «государственные закупки» [141] . При этом автор понимает под государственным заказом «реализуемый в целях обеспечения государственных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности последовательных этапов: прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля». [142]

141

Кикавец В.В. Государственный заказ или государственные закупки: неопределенность понятий и целей – основная причина правовых коллизий сферы государственного заказа в Российской Федерации // СПС «Консультант-Плюс». – Абз. 133.

142

Там же. – Абз. 167.

По нашему мнению, формирование государственного (муниципального) заказа (к которому мы относим также прогнозирование и планирование) и контроль за его надлежащим исполнением не входят в содержание понятия «государственная (муниципальная) закупка». Закупки, как мы уже отмечали, имеют отношение лишь к размещению заказа и его исполнению. Закупки не формируются. Формируется заказ, на основании которого затем осуществляются закупки (определяется поставщик и исполняется контракт). Контроль за закупками осуществляется. Но этот контроль не является сущностным признаком закупок (и государственного (муниципального) заказа тоже), поскольку контроля (внутреннего и (или) внешнего) может и не быть при осуществлении закупок.

Полагаем, что имеющаяся неопределенность в понимании термина «государственная (муниципальная) закупка», подобно категории «государственный (муниципальный) заказ», послужила поводом для отказа российского законодателя от его широкого употребления. В Законе о размещении заказов слово «закупка» не используется. По нашему мнению, такое решение законодателя является обоснованным, поскольку обособление государственных (муниципальных) закупок в самостоятельный экономико-юридический институт может внести путаницу в действующее правовое регулирование отношений по формированию и реализации государственного (муниципального) заказа. В заключение отметим, что в принятом относительно недавно Федеральном законе от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» определение термина «закупка» не содержится.

§1.2. Государственные (муниципальные) нужды как сущностный признак государственного (муниципального) заказа по российскому законодательству

Государственные (муниципальные) нужды – одна из наиболее важных характеристик государственного (муниципального) заказа, один из ключевых его признаков. Государственные (муниципальные) нужды составляют сущность государственного (муниципального) заказа. Государственный (муниципальный) заказ – это и есть конкретизированные потребности (нужды) публично-правового образования, сформированные в установленном порядке и зафиксированные в правовом акте.