Государство и рынок: механизмы и методы регулирования в условиях преодоления кризиса
Шрифт:
Банковское регулирование предполагает разработку конкретных правил и инструкций, базирующихся на действующем законодательстве и определяющих структуру и способы осуществления банковской деятельности. Система банковского регулирования включает и контроль, который проводится с целью обеспечения надежности и устойчивости банков и предусматривает целостный и непрерывный надзор за осуществлением банками своей деятельности в соответствии с действующим законодательством и подзаконными актами (Указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ, положениями, инструкциями и указаниями ЦБ РФ). Такой надзор объективно необходим, поскольку банковская деятельность по своей природе носит общественный характер: банки работают в основном за счет привлеченных, а несобственных средств, их платежеспособность во многом зависит от способности сохранять доверие как физических, так и юридических лиц. Следует заметить, что данный надзор носит название пруденциальный, что означает в переводе с английского языка благоразумный, осторожный (prudential). Главным органом такого надзора (не всегда, к сожалению, благоразумного и осторожного) является, как известно, Центральный банк РФ (Банк России).
Августовский кризис 1998 г., наступивший вследствие целого ряда макроэкономических причин и серьезно пошатнувший экономическую безопасность страны, показал не только несостоятельность проводимых Центральным банком РФ надзорных и контролирующих мер, но и необходимость изменения приоритетов построения банковской системы в целом. Несмотря на имеющиеся полномочия и мощный надзорный аппарат, главный банк
Столкнувшись в середине 2008 г. с новым кризисом, имеющим к тому же глобальный характер, Правительство и Центральный банк РФ стали принимать достаточно быстрые антикризисные меры. 13 октября 2008 г. был принят Федеральный закон № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации». Согласно данному закону Центральный банк РФ предоставляет Сберегательному банку РФ субординированные кредиты без обеспечения на сумму до 500 млрд руб. на срок до 31 декабря 2019 г. включительно по ставке 8 % годовых [227] . Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк) предоставляет такие же кредиты на тех же условиях банку ВТБ на сумму до 200 млрд руб. и Россельхозбанку – до 25 млрд руб. Кроме того, Внешэкономбанк вправе осуществлять такую же деятельность в отношении других российских кредитных организаций при соблюдении ими следующих условий:
а) наличия у кредитной организации на дату обращения за получением кредита рейтинга долгосрочной кредитоспособности не ниже установленного минимального уровня;
б) получение кредитной организацией после 1 октября 2008 г. от третьих лиц субординированных кредитов и (или) сумм в оплату взноса в уставный капитал.
Субординированные кредиты могут быть предоставлены Внешэкономбанком полностью или частично путем приобретения выпускаемых заемщиком ценных бумаг. Всего на конец 2009 г. Внешэкономбанк выдал субординированных кредитов на общую сумму 404 млрд руб. 17 банкам. Крупнейшие займы получили ВТБ (200 млрд руб.), Газпромбанк (90 млрд руб.), Альфа-банк (39,6 млрд руб.), Россельхозбанк (25 млрд руб.).
Еще одним антикризисным «спасателем» банков стала государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (АСВ). Согласно Федеральному закону от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» АСВ наделяется функциями санации кредитных организаций, что предусматривает оперативный поиск и подбор инвесторов, желающих приобрести проблемные банки. При этом бюджетные средства на выход из тяжелого положения получает именно инвестор. Таким образом, будет поддержана его текущая ликвидность, которая может ухудшиться в результате оперативного выполнения обязательств проблемного банка за счет собственных средств. Если же инвестор оперативно не найдется, АСВ будет самостоятельно входить в капитал банка, не переставая искать ему покупателя, и после выправления ситуации в банке оперативно выставлять его на торги. Такую государственную поддержку получают не все банки, а лишь те, банкротство которых сопряжено с системной угрозой банковскому сектору. Количество банков, которые могут рассчитывать на помощь, таким образом, ограничено примерно сотней крупнейших. На цели санации государство выделяет АСВ 200 млрд руб. Для сравнения Агентство по реструктуризации кредитных организаций в 1999 г. на эти же цели получило 10 млрд руб.
Одним из критериев соответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов является его финансовая устойчивость, которая, в свою очередь, определяется пятью показателями: достаточностью капитала, качеством активов, качеством управления, рентабельностью и ликвидностью. Как показали результаты деятельности кредитных организаций осенью 2008 г., в условиях кризиса получение «удовлетворительных оценок» по этим показателям для значительного числа банков становится невозможным (особенно по показателям рентабельности и ликвидности). В этой связи, чтобы избежать массового исключения банков из системы страхования вкладов, АСВ совместно с ЦБ РФ и Ассоциацией российских банков готовит поправки в закон о страховании вкладов, предполагающие радикальное изменение подхода к оценке финансовой устойчивости банков для участия в системе страхования вкладов.
Таким образом, законодательно установленные новые функции Внешэкономбанка, а также Агентства по страхованию вкладов, во многом адекватны функциям Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) в 1999–2002 гг. Тогда АРКО выбирало для управления и санации лишь те кредитные организации, которые представляли экономический интерес. Сейчас ситуация аналогичная, различие заключается в том, что государство, надо отдать ему должное, стало осуществлять превентивные меры по преодолению кризиса, среди которых и деприватизация в банковской сфере: уже четыре достаточно крупных частных банка «КИТ Финанс», Связь-банк, «Глобэкс» и Собинбанк перешли под крыло государственных структур (первые три стали дочерними банками Внешэкономбанка, последний – Газпрома). В этом нет ничего страшного, к подобным антикризисным мерам прибегают и в развитых странах. Только там, когда начнется финансово-экономический подъем, начнется и обратная приватизация, а будет ли она у нас – сказать крайне затруднительно: идеи усиления государственного капитализма, в том числе и в банковской сфере, становятся все более популярными во властных кругах.
В этой связи проведем одну историческую параллель. В декабре 1923 года английский журнал The Economist опубликовал статью «Кризис государственного капитализма в России». В ней утверждалось, что капиталистические по форме государственные тресты, действующие в Советской России с 1921 г., лишены рыночного духа, инициативы и ответственности. В статье делался следующий вывод: «Единственным выходом из состояния депрессии было бы возвращение к свободной конкуренции во всех отраслях промышленности и торговли и отказ от государственного капитализма, который по существу является той же национализацией» [228] .
Одной из важнейших черт современной российской модели госкапитализма является ключевая роль крупнейших государственный корпораций в экономике. В банковской сфере официальный статус государственных корпораций в настоящее время носят Агентство по страхованию вкладов и Внешэкономбанк. Мы уже видели, какими значительными антикризисными функциями они наделены. В широком смысле слова государственными корпорациями можно считать все крупнейшие банки с государственным участием, имеющие организационно-правовую форму открытых акционерных обществ: Сбербанк, ВТБ (с его дочерней розничной структурой ВТБ24), Газпромбанк и Россельхозбанк (табл. 5.1).
Таблица 5.1. 10 крупнейших российских банков по размеру активов (на 1 января 2010 г.)
Под государственным участием понимается участие в акционерном капитале: Банка России (1), Федерального агентства по управлению государственным имуществом (2, 3, 4, 6), Департамента имущества г. Москвы (5). Источник:ratings .
С учетом сказанного хотелось бы остановиться подробнее на деятельности такого института как Внешэкономбанк. Правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности Банка развития – государственной корпорации «Банк развития
1) осуществляет финансирование инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры и реализацию инноваций, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций;
2) участвует в реализации федеральных целевых программ и проектов, включая внешнеэкономические, в том числе по государственной поддержке экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг);
3) участвует в финансовой поддержке малого и среднего предпринимательства посредством финансирования кредитных организаций и юридических лиц, осуществляющих эту поддержку;
4) взаимодействует с международными организациями развития, корпорациями и институтами развития зарубежных стран и принимает участие в реализации международными организациями развития проектов на территории Российской Федерации;
5) осуществляет страхование экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков в порядке, установленном Правительством РФ;
6) участвует в выполнении операций по обслуживанию кредитов и займов, предоставленных Российской Федерацией иностранным государствам и полученным от них (агент Правительства по обслуживанию внешнего долга).
При выполнении своих функций Внешэкономбанк осуществляет весь набор банковских операций, в том числе открывает и ведет счета юридических лиц, участвующих в реализации проектов банка. Вместе с тем, на него не распространяются положения законодательства РФ о банках и банковской деятельности, в частности регулирующие порядок обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности, соблюдения обязательных требований и нормативов, устанавливаемых Центральным банком РФ. Внешэкономбанк, таким образом, неподотчетен Банку России, ему не требуется получать банковскую лицензию.
Если АСВ (а прежде – АРКО) можно отнести к непосредственным субъектам российской банковской системы, то с Внешэкономбанком дело обстоит сложнее. Федеральный закон «О Банке развития» и новые редакции Федерального закона «О банках и банковской деятельности», появившиеся также в мае 2007 г., особо подчеркивают специфику банка. В законе «О Банке развития» Центральный банк России – главный регулятор и контролер деятельности кредитных организаций – упоминается лишь четыре раза.
Во-первых, отмечается, что Внешэкономбанк отрывает корреспондентские счета, в том числе и в Центральном банке Российской Федерации (статья 3). Во-вторых, указывается, что в Меморандуме о финансовой политике банка могут быть установлены состав и сроки предоставления дополнительной информации, обязательной для предоставления Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации (статья 6). В-третьих, отмечается, что банк ведет бухгалтерский учет в соответствии с установленными правилами бухгалтерского учета и отчетности для кредитных организаций Российской Федерации с учетом особенностей ведения бухгалтерского учета, устанавливаемых Центральным банком РФ (статья 7). В-четвертых, констатируется, что на процедуру реорганизации Банка внешнеэкономической деятельности СССР при его трансформации во Внешэкономбанк не распространяются особенности, установленные законодательством о банках и банковской деятельности и нормативными актами Центрального банка РФ (статья 20).
С другой стороны, Правительство Российской Федерации упоминается в Федеральном законе «О Банке развития» десятки раз как орган, определяющий цели деятельности и функции банка, его финансовую политику, формирующий руководство, устанавливающий размер уставного капитала, осуществляющий контроль за его деятельностью. Можно сделать вывод, что Внешэкономбанк является специфическим банком и специфической некоммерческой организацией в статусе государственной корпорации, подотчетной Правительству РФ. Эта специфика делает его, если можно так выразиться, независимым субъектом в российской банковской системе, независимым в первую очередь от ее первого уровня, на котором располагается главный регулятор для всех «обыкновенных» кредитных организаций – Центральный банк РФ.
Разумеется, все масштабные проекты Внешэкономбанка (в топливноэнергетическом комплексе, строительстве жилья, производственных объектов, автодорог, авиа– и судостроении, электроэнергетике, аграрно-промышленном комплексе, гостиничном бизнесе и т. д.) можно будет успешно реализовать только после преодоления последствий кризиса. Сейчас же банк, как мы видели, решает в основном антикризисные задачи. Как известно, согласно поручению Президента РФ государственные корпорации должны быть в перспективе преобразованы в акционерные общества под контролем государства. В дальнейшем эти корпорации в зависимости от необходимости останутся или под контролем государства или будут реализованы частным инвесторам. Исходя из социальной значимости Агентства по страхованию вкладов, эта структура останется государственной и, может быть, сохранит свой статус. Что касается Внешэкономбанка, то его, вероятно, ждет акционирование, что соответствует международной практике деятельности таких организаций. Правда, остается открытым вопрос о том, кто будет осуществлять «пруденциальный надзор» над ним: Правительство или Банк России. Однако в принципе это не так уж важно. Важно другое.
Создание государственного банковского «пула», включающего Внешэкономбанк, Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк и Россельхозбанк, а также Почтабанк при реализации данного проекта, вернет нас к трехуровневой банковской системе, существовавшей в начале 1990-х годов: госбанк (Банк России) – государственные специализированные банки – коммерческие банки. По всей видимости, именно в этом состоит конечная цель так называемой «банкизации» страны, о которой сейчас так много говорится.
В целом соглашаясь с выводом о необходимости реформирования отечественной банковской системы, хотелось бы, однако, чтобы предлагаемая «банкизация» не свелась к широко разрекламированной официальной компании, каких немало было в нашей экономической истории и которые все сопровождались так называемыми «перегибами на местах» (коллективизация, индустриализация, несколько деноминаций и монетизация).
Есть опасение, что «банкизация», в конечном счете, приведет к системе, основанной на банках с государственным капиталом. Деление банковского сектора на относительно небольшой круг «специализированных» кредитных организаций, подконтрольных государству, и остальную «серую массу» в условиях отсутствия действенных антимонопольных механизмов, на наш взгляд, означает застой в банковской сфере. При этом говорить о каких-либо инновациях и улучшении качества банковского обслуживания не приходится. Пусть клиент стоит два часа в очереди – зато его депозиты надежно защищены. Это путь назад – к советской системе сберегательных касс.
Если все же говорить о «банкизации» страны, то она, по нашему мнению, должна заключаться не в реставрации трехуровневой банковской системы на принципах госкапитализма, а в постепенном «отсеве» недееспособных, «серых» и «карманных» кредитных организаций, отвлекающих значительные денежные ресурсы на проведение сомнительных операций и понижающих статус всего банковского сообщества. Кроме того, необходимы согласованные действия Государственной думы, Министерства финансов, Минэкономразвития, Росфинмониторинга, Федеральной антимонопольной службы, Банка России, Агентства по страхованию вкладов в выработке комплекса мер государственного регулирования, направленных на решение задач по укреплению институциональной среды отечественной банковской сферы.
При этом государственное регулирование не должно сводиться лишь к усилению роли государственного сектора в экономике. Государственный сектор, государственная собственность должны в первую очередь занимать ниши социально-экономического развития, находящиеся либо вне зоны интересов частного капитала, либо по разным причинам недоступные для него. Банковская сфера к таким нишам никак не относится.