История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III
Шрифт:
На протяжении всего пребывания Владимира Путина у власти наиболее серьезными, сопровождаемыми принципиально важными следствиями были политические реформы. Первая реформа (одобрена в 2000 г.) создавала семь федеральных округов, выступавших промежуточными и одновременно связующими звеньями между центром и 89 регионами России. Через год после создания федеральных округов Президент России выразил удовлетворение реформой, а в последующем неизменно подчеркивал, что она стала одним из главных механизмов приведения законодательных актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией.
Вторая политическая реформа 2000 г. – реорганизация Совета Федерации, верхней палаты Федерального Собрания, также серьезно ущемила статус региональных лидеров. Губернаторы и председатели региональных законодательных собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты («сенаторами»), согласно реформе, расстались с местами в Совете Федерации. Вместо них «сенаторами» стали рядовые назначенцы региональных исполнительных и законодательных органов. В результате уменьшились как возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов. Чтобы подсластить горькую пилюлю, «прописанную» региональным губернаторам, Президент создал для них Государственный совет, совещательный орган, призванный давать стратегические рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный совет, созданный некогда Александром I, он стал не противовесом главе государства, а придатком к нему.
Были усилены контрольные функции государства на выборах, что способствовало усилению позиции партии власти – «Единой России», возникшей в результате слияния блоков «Единство» и «Отечество – Вся Россия». Триумфом для «Единой России» завершились выборы в Государственную Думу в конце 2003 г.: ее фракция, после того, как к ней примкнули независимые депутаты, составила 305 человек и тем самым получила конституционное большинство (более 2/3 Думы). В то же время в Думу впервые не смогла пройти ни одна из оппозиционных либеральных партий, а лидеры левых – коммунисты – получили чуть более 12 % голосов. Партия «Единая Россия», фактически подконтрольная Администрации Президента, неизменно декларировала полную поддержку президентского курса, что гарантировало одобрение всех инициатив главы государства в высшем законодательном органе.
Серьезными политическими нововведениями сопровождался второй срок пребывания В. Путина у власти (2004–2008 гг.). По степени важности это были следующие реформы: 1) избрание губернаторов не на основе волеизъявления всех избирателей, как было раньше, а путем голосования законодательных собраний территорий по кандидатуре, предложенной Президентом России; 2) введение исключительно пропорциональной системы выборов в Государственную думу по партийным спискам вместо прежней смешанной системы; 3) повышение избирательного порога для прохождения политических партий в Государственную думу с 5 до 7 %; 4) отмена порога явки избирателей на выборы (прежде выборы являлись действительным при явке на президентские выборы не менее 50 %, в Государственную думу – 25 %, в местные органы власти – не менее 20 % избирателей).
Оппозиция справедливо оценила эти реформы как «свертывание политической демократии в России». Представители президентской стороны отстаивали тот тезис, что демократия не имеет шаблонов, по этой причине отклонения от западной модели не могут рассматриваться как отход от принципов демократии. Ими была выдвинута концепция суверенной демократии, которая была включена партией «Единая Россия» в собственную программу. Согласно ей, Россия, как и любая другая страна, имеет право на ту демократическую модель, которая соответствует ее национальным условиям и надежно обеспечивает ее национальный суверенитет. Во время второго срока первого президентства В. Путина в его окружении стали настойчиво говорить о том, что Россия – это особая цивилизация, которой Запад – не указ.
Второе направление политических преобразований В. Путина – отстранение олигархов от власти. Формулируя свою принципиальную позицию, Президент указывал, что «так называемые олигархи… которые стали миллиардерами, как у нас говорят, в одночасье… прекрасно поняли, как можно манипулировать общественным мнением, и, по сути, так же, как поступали с природными ресурсами, начали поступать и со средствами массовой информации, и с общенациональными каналами телевидения, и так далее, подчиняя их своим групповым интересам, подменяя общенациональные интересы групповыми».
Первыми весной 2000 г. под удар были поставлены Борис Березовский и Владимир Гусинский, как и принадлежавшие им информационные империи. Генеральная прокуратура, возбудившая уголовные дела против двух олигархов, предъявила им конкретные обвинения, в первую очередь связанные с мошенничеством и преступлениями в ходе приватизации. Летом – осенью 2000 г. оба олигарха выехали из России, поставив себя в положение невозвращенцев. После этого подвластный Березовскому и самый влиятельный общероссийский телеканал ОРТ перешел под контроль государства, которое решительно поменяло его политику. Другой телеканал, НТВ, перешел под контроль подвластного государству «Газпрома», приобретшего контрольный пакет акций влиятельного СМИ. Эти меры обеспечили контроль президентской власти над самыми востребованными средствами массовой информации, быстро превратившимися в инструменты государственной пропаганды.
Летом 2003 г. Генпрокуратура возбудила несколько уголовных дел против руководителей нефтяной компании «ЮКОС» во главе с Михаилом Ходорковским. Поначалу арест Ходорковского вызвал протест со стороны ведущих организаций российского бизнеса (Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия» и «Опора России»), как и негативную оценку премьер-министра Михаила Михайловича Касьянова. Но после того как российский Президент потребовал от нарушивших лояльность членов правительства «прекратить истерику», а лидерам бизнеса посоветовал не вмешиваться в дела судебной власти, фронда прекратилась. Вместе с тем Президент подчеркивал, что судебное преследование олигархов вызвано грубым нарушением ими конкретных законов и что «никаких обобщений, аналогий, прецедентов, тем более связанных с итогами приватизации, не будет». Наряду с политическими изменениями на рубеже первого и второго сроков президентства В. Путина было предпринято коренное переустройство государственного аппарата – так называемая административная реформа. Идея реформы заключалась в распределении основных функций исполнительной власти: 1) разработки государственной политики и нормотворчества; 2) оказания услуг, управления государственным имуществом и правоприменения; 3) контроля и надзора – между самостоятельными органами в каждой из ключевых отраслей государстенного управления. Таким образом, предполагалось сократить число федеральных ведомств, повысить через «разделения труда» эффективность их работы и создать механизмы контроля одних ведомств над другими.
Министерства, по этой реформе, отвечали за разработку и принятие общеобязательных правил (в форме различных подзаконных актов – приказов, инструкций и т. д.) в сфере своей компетенции, федеральные агентства уполномочены эти правила применять, а также оказывать различные государственные услуги гражданам и юридическим лицам и управлять государственным имуществом, а федеральные службы контролировали исполнение этих правил (равно как и регулирующих соответствующие вопросы федеральных законов, актов президента и правительства). Например, Министерство образования и науки отвечало за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сферах образования, научной деятельности, интеллектуальной собственности, молодежной политики. Федеральное агентство по науке и инновациям реализовывало государственную политику, управляло госимуществом и оказывало услуги в области научной, научно-технической и инновационной деятельности, а федеральное агентство по образованию – в области образования, воспитания и молодежной политики. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки контролировала исполнение законодательства в этой области, качество образования, выдавало лицензии и проводило аттестации учебных заведений.
Реформа с самого начала подвергалась критике за свою половинчатость и непоследовательность. В частности, хозяйственно-административные (агентства) и контрольные (службы) органы, став самостоятельными, сохранили, однако, определенную зависимость от министерств. Службы и агентства находятся в ведении соответствующих отраслевых министерств. Это означает, например, что именно министерства вносят в Правительство представление о назначении на должность руководителей служб и агентств, а в Министерство финансов – предложения по формированию их бюджета, вправе давать обязательные для исполнения поручения. С другой стороны, некоторые отрасли государственного управления были вообще оставлены за рамками реформы – прежде всего так называемые «силовые» министерства. Число министерств сократилось – с 23 до 15 (впоследствии 16), однако общее количество федеральных органов исполнительной власти (т. е. министерств, служб и агентств) – выросло почти в полтора раза, с 58 в конце 2003 г. до 85 в 2007-м. Соответственно увеличилась и численность чиновников.