Капитал в XXI веке
Шрифт:
Вопрос здесь заключается не в технической неосуществимости: речь идет о проблеме демократического управления. Если требуется время на то, чтобы проголосовать за налоги и за государственный бюджет и начать их применять, то это не совсем случайность: когда перемещаются значительные доли национального богатства, лучше не ошибаться.
Среди множества противоречий, связанных с ограниченностью роли центральных банков, наиболее непосредственное отношение к нашему исследованию имеют два вопроса, которые стоит обсудить дополнительно. Речь идет о взаимодополняемости между банковским регулированием и налогом на капитал (прекрасной иллюстрацией этого вопроса служит недавний пример кипрского кризиса) и о все более очевидных ограничениях институциональной архитектуры, существующей ныне в Европе (где в настоящее время проходит эксперимент, давший начало невиданному в истории феномену, по крайней мере в таких масштабах: валюте без государства).
Кипрский кризис: когда налог на капитал сочетается с банковским регулированием. Первая и незаменимая функция центральных банков состоит в обеспечении стабильности финансовой системы. Они обладают наилучшими возможностями для каждодневного обеспечения положения различных банков, их рефинансирования в случае необходимости и контроля над нормальным функционированием платежной системы. Иногда им в этом помогают ведомства и структуры, специализирующиеся на банковском
В проекте европейского Банковского союза, который в настоящее время осуществляется, ЕЦБ должен играть центральную роль. В урегулировании некоторых банковских кризисов, которые считаются особенно серьезными, центральные банки также работают вместе с международными структурами, созданными для этих целей, начиная с Международного валютного фонда. Примером этого может служить ставшая знаменитой «Тройка», в состав которой входят Европейская комиссия, ЕЦБ и МВФ и которая с 2009–2010 годов пытается найти выход из кризиса государственных долгов и банковского кризиса, прежде всего в Южной Европе. Рецессия 2008–2009 годов усугубила проблему государственной задолженности, которая в большинстве стран уже была очень высокой накануне кризиса (в первую очередь в Греции и Италии), и привела к быстрому ухудшению состояния банковских балансов, особенно в странах, пострадавших от схлопывания пузыря на рынке недвижимости (особенно в Испании). В конце концов, оба кризиса тесно между собой связаны. Банки владеют облигациями государственного долга, точная стоимость которых никому не известна (haircut носил массовый характер в Греции, и, даже несмотря на заявления о том, что к этому решению больше прибегать не будут, истина заключается в том, что в таких условиях объективно довольно трудно предугадать дальнейшие действия), а состояние государственных финансов будет ухудшаться до тех пор, пока будет продолжаться экономический кризис, который, в свою очередь, в значительной части предопределяется застопориванием финансовой и кредитной системы.
Одна из трудностей состоит в том, что ни «Тройка», ни власти различных стран, которых затрагивают ее действия, не располагают автоматической передачей международной банковской информации и «финансовым кадастром», которые позволили бы прозрачно и эффективно распределять потери и необходимые усилия. В предыдущей главе мы уже приводили примеры Италии и Испании, которые столкнулись с трудностями, когда попытались в одиночку ввести прогрессивный налог на капитал, чтобы подправить свои государственные финансы. Греция представляет собой еще более крайний пример. Все требуют от Греции заставить своих наиболее состоятельных граждан уплатить налоги. Это, без сомнения, прекрасная мысль. Проблема в том, что в отсутствие адекватного международного сотрудничества Греции, разумеется, не удастся в одиночку установить справедливое и эффективное налогообложение, поскольку наиболее богатые граждане легко могут перемещать свои средства за рубеж, зачастую в другие европейские страны. Однако европейские и международные власти так и не приняли меры, которые бы создали такие нормативные и юридические рамки [665] . Вследствие этого Грецию и другие затронутые кризисом страны, которые не имеют необходимых налоговых ресурсов, зачастую подталкивают к тому, чтобы обеспечивать поступления за счет остающихся у них государственных активов, порой по заниженной цене, что для покупателей — греков или граждан других европейских стран — бесспорно, намного интереснее, чем платить налоги.
665
Как мы уже отмечали в предыдущей главе, дискуссии вокруг возможных изменений в европейских нормативах, касающихся автоматической передачи банковской информации, в 2013 году только начались и еще очень далеки от завершения.
Особенно интересный случай представляет собой кипрский кризис, разразившийся в марте 2013 года. Кипр — остров с миллионным населением, который присоединился к Европейскому союзу в 2004 году, а к зоне евро — в 2008 году. Его банковский сектор раздут, по-видимому, вследствие очень крупных иностранных вкладов, прежде всего российских, которых привлекает низкое налогообложение и попустительство местных властей. Согласно заявлениям представителей «Тройки», российские вклады включают в себя огромные средства отдельных лиц. Все думают об олигархах, авуары которых измеряются десятками миллионов или даже миллиардами евро, если судить по рейтингам состояний, публикуемым журналами. Проблема в том, что европейские власти или МВФ не публиковали никаких, даже самых грубых и приблизительных статистических данных. Вероятнее всего, эти институты и сами знают немного — по той простой причине, что они так и не обзавелись инструментами для того, чтобы добиться прогресса в этом ключевом вопросе. Такая непрозрачность не упрощает мирное и рациональное урегулирование конфликта такого рода. Проблема заключается в том, что кипрские банки уже не располагают деньгами, которые фигурируют в их балансах. Эти средства, судя по всему, были вложены в греческие облигации, которые сегодня обесценились, и в инвестиции в недвижимость, отчасти оказавшиеся иллюзорными. Естественно, европейские власти не готовы использовать средства европейских налогоплательщиков, чтобы пополнить счета кипрских банков, ничего не получив взамен, особенно если речь в конечном итоге идет о спасении счетов российских миллионеров.
После нескольких месяцев размышлений члены «Тройки» пришли к катастрофической идее, которая заключалась в проведении чрезвычайного сбора со всех банковских вкладов по следующим ставкам: 6,75 % для вкладов до 100 тысяч евро и 9,9 % для вкладов свыше этой суммы. Эта мысль может показаться интересной, поскольку она похожа на прогрессивный налог на капитал. Но здесь есть два важных нюанса. Прежде всего, очень слабая прогрессивность — не более чем иллюзия. Всем очевидно, что сбор взимается по почти одинаковой ставке и с мелкого кипрского вкладчика, держащего 10 тысяч евро на своем лицевом счете, и с российского олигарха, владеющего 10 миллионами евро. Далее, налогооблагаемая база так и не была четко определена европейскими и международными властями, занимающимися этим вопросом. По-видимому, были затронуты только банковские вклады в строгом смысле слова, а значит, было достаточно перевести свои авуары на счета депо в акции или в облигации или же в другие финансовые и недвижимые активы, чтобы полностью избежать уплаты сбора. Иными словами, если бы этот сбор был осуществлен, он был бы резко регрессивным, учитывая
Судя по всему, вопрос решается по каждому отдельному банку, однако точный уровень сборов и используемая облагаемая база неизвестны.
Этот случай интересен тем. что иллюстрирует ограничения, с которыми сталкиваются центральные банки и финансовые власти. Их сила состоит в быстроте действий, а их слабость — в ограниченной возможности точно рассчитывать осуществляемое ими перераспределение. Вывод заключается в том, что прогрессивный налог на капитал не только полезен в качестве постоянного налога, но также может играть ключевую роль в виде чрезвычайного сбора (ставки которого могут быть довольно высокими) в рамках урегулирования крупных банковских кризисов. В случае Кипра обращенное к вкладчикам требование принять участие в решении проблемы необязательно должно шокировать, поскольку вся страна в целом несет ответственность за стратегию развития, избранную ее правительством. Шокирует то, что не предпринимается даже попыток обзавестись инструментам и, которые могут обеспечить справедливое, прозрачное и прогрессивное распределение усилий. Хорошая новость состоит в том, что это, возможно, заставит международные власти осознать ограниченность инструментов, которыми они располагают. Если спросить у ответственных лиц, почему предложение о сборе на Кипре было столь малопрогрессивным и основывалось на столь узкой налогооблагаемой базе, последует немедленный ответ, что никто не располагал банковской информацией, необходимой для применения более прогрессивной шкалы [666] . Плохая новость — в том, что власти не торопятся решить проблему, хотя техническое решение у них под рукой. Не исключено, что прогрессивный налог на капитал вызывает чисто идеологическое неприятие, которое будет преодолено еще очень нескоро.
666
Тан, для применения прогрессивной шкалы необходимо собрать информацию обо всех активах, принадлежащих одному и тому же лицу и размещенных на разных счетах в различных банках (в идеале на Кипре и во всем Европейском союзе). Преимущество слабопрогрессивного налога состоит в том. что его можно было применить на уровне каждого отдельно взятого банка.
Евро: валюта без государства для XXI века? Помимо различных банковских кризисов в Южной Европе, очевидно, что эти эпизоды ставят вопрос более общего характера, который касается общей архитектуры Европейского союза. Как так получилось, что впервые в истории в таких масштабах была введена валюта без государства? Поскольку на ВВП Европейского союза в 2013 году приходится четверть мирового ВВП, этот вопрос представляет интерес не только для жителей зоны евро, но и для всего остального мира.
Чаще всего ответ на этот вопрос заключается в том, что создание евро, решение о котором было принято Маастрихтским договором в 1992 году, в эйфории, вызванной падением Берлинской стены и объединением Германии, и которое воплотилось в жизнь 1 января 2002 года, когда в банкоматах появились новые банкноты, является лишь одним из этапов долгого процесса. Монетарный союз естественным образом ведет к союзу политическому, налоговому и бюджетному, союзу, который становится все теснее. Нужно проявлять терпение и не перескакивать через этапы.
Отчасти это, конечно, верно. Тем не менее, на мой взгляд, нежелание точно прочертить маршрут, по которому следует двигаться, постоянное откладывание дискуссии о его этапах и конечной цели может привести к тому, что мы собьемся с пути. Европа создала в 1992 году валюту без государства не только по прагматическим соображениям, но еще и потому, что это институциональное соглашение было разработано в конце 1980-х — начале 1990-х годов, когда считалось, что центральные банки должны просто безучастно наблюдать за ситуацией, ограничиваясь лишь обеспечением низкого уровня инфляции. После стагфляции 1970-х годов правительства и общественное мнение дали себя убедить, что центральные банки должны были прежде всего быть независимыми от политических властей и преследовать одну-единственную цель — обеспечение низкой инфляции. Именно так была создана валюта без государства и центральный банк без правительства. Такое инерционное понимание роли центральных банков было развеяно кризисом 2008 года, когда все вновь убедились в том, что в условиях тяжелого кризиса эти институты играют ключевую роль и что европейская институциональная структура совершенно неадекватна.
Хочу, чтобы меня правильно поняли. Учитывая бесконечные возможности по созданию денежной массы, которыми располагают центральные банки, вполне обосновано ограничить их строгими уставами и четко определенными задачами. Подобно тому как никто не желает давать главе правительства право менять по своему усмотрению университетских ректоров или преподавателей (не говоря уже о содержании их учебных программ), нет ничего удивительного в том, что отношения между политическими и денежными властями определяются строгими ограничениями. Кроме того, важно точно установить границы этой независимости. Насколько мне известно, в последние десятилетия никто не предлагал вернуть центральным банкам частный статус, которым они располагали во многих странах вплоть до Первой мировой войны, а зачастую и до 1945 года [667] . Поскольку центральные банки являются государственными учреждениями, их руководители назначаются правительствами, а иногда парламентами. Зачастую их нельзя уволить в течение действия их мандата (который обычно длится пять-шесть лет), однако это означает, что их могут заменить по истечении этого срока, если их политика будет сочтена неадекватной, что немаловажно. На практике руководители Федеральной резервной системы, Банка Японии и Банка Англии должны работать вместе с демократически избранными и законными правительствами. Так, в каждой из этих стран центральный банк сыграл ключевую роль в стабилизации процентной ставки по государственному долгу на низком и предсказуемом уровне.
667
Например, согласно уставу Банка Франции, 200 крупнейших акционеров играли ключевую роль в его руководстве с 1803 по 1936 год и определяли монетарную политику страны. Эта роль была поставлена под вопрос Народным фронтом (после его прихода к власти управляющие и их заместители, назначаемые правительством, больше не должны были быть акционерами), а в 1945 году Банк был полностью и окончательно национализирован. С этого момента в Банке Франции больше нет частных акционеров и он является чисто государственным учреждением, как и большинство центральных банков в мире.