Капитал в XXI веке
Шрифт:
В случае Европейского центрального банка мы сталкиваемся со специфическими трудностями. Прежде всего, устав ЕЦБ еще строже, чем уставы других центральных банков: цель достижения низкой инфляции взяла верх над целью достижения полной занятости и обеспечения роста, что отражает идеологический контекст, в котором он был создан. Еще важнее то, что устав запрещает ЕЦБ выкупать государственные займы в момент их выпуска: сначала он должен позволить частным банкам одолжить деньги государствам — членам зоны евро (по более высокой ставке, чем та, по которой ЕЦБ одолжил средства частным банкам), а затем покупать облигации на вторичном рынке, что он стал делать применительно к странам Южной Европы после долгих колебаний [668] . В целом очевидно, что главная трудность состоит в том, что ЕЦБ приходится иметь дело с 17 различными государственными долгами и с 17 национальными правительствами, и что в таких условиях довольно сложно выполнять стабилизирующую роль. Если бы Федеральная резервная система каждое утро должна была бы выбирать между долгом Вайоминга, Калифорнии или Нью-Йорка и определять ставки и объемы средств на основе собственного понимания напряженности, сложившейся на каждом отдельном рынке под давлением различных регионов, ей было бы непросто вести спокойную денежную политику.
668
Одним из ключевых моментов греческого кризиса стало заявление ЕЦБ в декабре 2009 года о том. что он больше не будет принимать гречесние облигации в качестве гарантии в том случае, если кредитные агентства понизят рейтинг Греции (хотя в его уставе не было положений, которые бы его обязывали действовать подобным образом).
После введения евро в 2002 году процентные ставки оставались строго одинаковыми для различных стран вплоть до 2007–2008 года. Никто не размышлял о возможном
Вопрос европейской унификации. Лишь объединение государственных долгов зоны евро или по крайней мере тех входящих в нее стран, которые этого пожелают, позволило бы выйти из этого противоречия. Немецкое предложение о «выкупном фонде», упомянутое выше, может быть хорошей отправной точкой, но ему недостает политической составляющей [669] . Так, невозможно определить на 20 лет вперед, какими именно темпами будут осуществляться «выкуп», т. е. какими темпами объем общего долга будет доведен до желаемой цели. Все зависит от множества параметров, начиная с экономической конъюнктуры. Для того чтобы определить темпы снижения общего долга, т. е, в конечном итоге, размеры дефицита государственных бюджетов зоны евро, нужно создать настоящий бюджетный парламент зоны евро. Лучшим решением было бы создать его из депутатов национальных парламентов, что обеспечило бы европейский парламентский суверенитет за счет национальной демократической легитимности [670] .
669
Другое ограничение «выкупного фонда», носящее более технический характер, заключается в том, что, учитывая масштаб переноса сроков погашения долга (roll over) — срок погашения значительной части долга истекает за несколько лет и должен регулярно переноситься, особенно в Италии, — лимит в 60 % ВВП будет достигнут через несколько лет: тогда объединять придется все государственные долги.
670
В таком парламенте могло бы заседать примерно по 50 представителей от каждой крупной страны зоны евро, в пропорциональном соотношении к населению. Его членами могли бы становиться депутаты, состоящие в комитетах по финансам и социальным вопросам национальных парламентов, или же они могли бы избираться иным путем. Новый европейский договор, принятый в 2012 году, предусматривает создание «конференции национальных парламентов», однако речь идет лишь об ассамблее, имеющей чисто совещательные функции, не располагающей собственной властью и не занимающейся вопросами общего долга.
Как и все парламенты, эта палата принимала бы решения большинством голосов по итогам открытых дебатов по существу вопроса. В нем были бы коалиции, созданные отчасти на политической, отчасти на национальной основе; принимаемые им решения не были бы совершенными, однако по крайней мере было бы ясно, какие решения принимаются и почему, что уже немало. Такое развитие событий представляется более перспективным, чем опора на нынешний европейский парламент, чей недостаток заключается в том, что он опирается на 27 стран (из которых многие не являются членами зоны евро и на данном этапе не желают углублять европейскую интеграцию) и слишком откровенно переступает через национальный парламентский суверенитет, а это довольно проблематично, когда речь идет о решениях о бюджетном дефиците отдельных стран. Безусловно, в этом кроется причина, по которой передача компетенций в пользу европейского парламента всегда носила и, без сомнений, и впредь будет носить очень ограниченный характер. Настало время принять это к сведению и наконец создать парламентскую палату, которая будет выражать стремление к объединению стран зоны евро (самым ярким проявлением которого стал отказ от валютного суверенитета, что становится очевидным при анализе последствий этого шага).
Возможны и различные дополнительные институциональные соглашения. Весной 2013 года итальянские власти выдвинули предложение, много лет отстаивавшееся немецкими политиками, о всеобщих выборах президента Европейского союза, что, исходя из логики, должно сопровождаться расширением его полномочий. Если бюджетный парламент проводит голосование по дефициту в зоне евро, представляется очевидным, что европейский министр финансов должен отвечать перед этой палатой и представлять ей свой проект бюджета и дефицита. Очевидно то, что зона евро не может обойтись без настоящей парламентской структуры для того, чтобы открыто, демократически и суверенно принимать решения, касающиеся бюджетной стратегии и — шире — вопросов выхода из банковского и финансового кризиса, с которым она борется. Советы глав государств или министров финансов ни в коей мере не могут этим заниматься. Такие совещания носят секретный характер, не дают возможности проводить открытые дебаты и обычно заканчиваются коммюнике, возвещающими о ночных победах в борьбе за спасение Европы, хотя возникает ощущение, что даже их участники не очень хорошо знают, о чем же они договорились. Пример принятия решения по кипрскому сбору показателен: официально оно было принято единогласно, но никто не захотел публично брать за него ответственность [671] . Такая ситуация больше соответствует реалиям Европы времен Венского конгресса (1815 год), чем двадцать первому столетию. Упомянутые выше предложения Италии и Германии показывают, что прогресс возможен. Однако поразительно наблюдать, насколько Франция, всегда готовая давать уроки в отношении европейской солидарности, особенно в вопросах обобщения долгов (по крайней мере, на риторическом уровне [672] ), не желает участвовать в этих дебатах вне зависимости от того, кто находится у власти [673] .
671
Официальная версия заключается в том, что этот почти flat tax со вкладов был принят по просьбе президента Кипра, который хотел обложить высоким налогом мелких вкладчиков, чтобы избежать бегства крупных. Безусловно, отчасти это верно: этот кризис показывает также драму небольших стран в условиях глобализации, которые, стремясь спасти свою шкуру и найти свою нишу, иногда готовы вступать в самую беспощадную налоговую конкуренцию с целью привлечь самые сомнительные капиталы. Проблема в том, что правды мы никогда не узнаем. Все переговоры велись за закрытыми дверями.
672
Нынешнее французское правительство на словах поддерживает объединение долгов, однако не выдвигает конкретных предложений и делает вид, будто верит в то, что каждая страна сможет втихомолку решать, какую часть общего долга она способна покрыть, что не представляется возможным. Объединение долгов предполагает голосование по общему дефициту (каждая страна смогла бы сохранить собственный долг, однако он мог бы достигать небольших размеров, подобно долгам местного или регионального самоуправления или же американских штатов). Вполне логично, что президент Бундесбанка регулярно заявляет СМИ. что нельзя вместе владеть одной кредитной картой, но не решать вместе, сколько тратить.
673
Обычно это объясняют тем, что французских политиков травмировал провал на референдуме 2005 года о европейском конституционном договоре. Таной довод звучит не очень убедительно, поскольку этот договор, основные положения которого были впоследствии приняты без проведения референдума, не содержал никаких существенных демократических новшеств и подтверждал всесилие Совета глав государств и министров, т. е. бессилие современной Европы. Возможно, тот факт, что размышления о европейском политическом единстве во Франции не достигают такого уровня, как в Германии или в Италии, обусловлен французской президентской традицией.
Если такая эволюция не произойдет, очень трудно представить, каким может быть выход из кризиса в зоне евро. Помимо обобщения долга и дефицита, есть и другие бюджетные и налоговые инструменты, которые страны более не могут применять в одиночку и которые
Еще более очевидным примером является налог на прибыль компаний.
С начала 1990-х годов этот налог, несомненно, стал предметом самой ожесточенной конкуренции между европейскими государствами. Так, многие небольшие страны — сначала Ирландия, а затем страны Восточной Европы — превратили низкий налог на прибыль компаний в одно из основных направлений своей стратегии развития и повышения международной привлекательности. В теории в условиях идеальной налоговой системы, основанной на автоматической передаче совершенно надежной банковской информации, налог на компании играл бы лишь ограниченную роль. Это был бы лишь предварительный платеж по подоходному налогу (или налогу с капитала), который уплачивался бы заранее акционером или кредитором [674] . На практике проблема заключается в том, что предварительный платеж часто является полноценной выплатой в том смысле, что значительная часть декларируемой налоговой базы на уровне налогооблагаемой прибыли компании никогда не отражается на уровне индивидуального налогооблагаемого дохода, — поэтому важно взимать значительный налог у источника на уровне налога с компаний.
674
Прогрессивный подоходный налог или налог на капитал представляются более удовлетворительными, чем налог с компаний, поскольку они дают возможность варьировать ставку в зависимости от личного дохода или капитала (тогда как налог с компаний взимается по одинаковой ставке со всей полученной прибыли, вне зависимости от того, идет ли речь о крупном или мелком акционере).
Правильное решение заключалось бы в использовании единой декларации о прибыли на европейском уровне и в последующем распределении поступлений на основе такого критерия, который оставлял бы меньше возможностей для манипуляции, чем применяемый сегодня критерий прибыли по филиалам. Проблема нынешней системы состоит в том, что транснациональные корпорации иногда выплачивают совершенно смехотворные налоги с компаний, например благодаря чисто фиктивному размещению своих прибылей в микрофилиалах, расположенных на территории страны, где действуют низкие налоги, и делают это безнаказанно и зачастую совершенно осознанно [675] . Разумнее было бы отказаться от возможности размещения прибылей на той или иной территории и распределять поступления на основе показателей продаж или зарплат.
675
Судя по некоторым заявлениям руководителей компаний вроде Google, ход их рассуждений выглядит примерно так: «Мы обогащаем общество намного больше, чем можно подумать, исходя из нашей прибыли и наших зарплат, поэтому для нас возможность платить низкие налоги — это минимальное вознаграждение». Действительно, если та или иная компания или человек обеспечивают остальной экономике маржинальную прибыль, превышающую цену, которую они получают за свои продукты, то вполне законно, чтобы они платили низкие налоги или даже получали субсидии (это называют экономикой «положительного внешнего эффекта»). Проблема, разумеется, состоит в том, что каждый претендует на то, что он обеспечивает остальному миру значительный положительный внешний эффект.
Однако Google не опубликовал никаких исследований, которые подтверждали бы, что это действительно так. В любом случае вполне очевидно, что трудно организовать общественную жизнь в мире, где каждый стремится самостоятельно устанавливать свой уровень налогообложения.
Схожая проблема возникает и в отношении налога на личный капитал. Большинство налоговых соглашений основывается на принципе места проживания: каждая страна облагает налогами доходы и имущество людей, которые проживают на ее территории более шести месяцев в году. Этот принцип все труднее применять в Европе, особенно в приграничных зонах (например, между Францией и Бельгией). Кроме того, имущество всегда отчасти облагалось налогами в зависимости от места нахождения актива, а не его владельца. Например, налог на недвижимость уплачивается с парижской квартиры, в том числе и тогда, когда ее владелец проживает на другом краю света, и вне зависимости от его национальности. Тот же принцип применяется и в случае налога на состояния, но только по отношению к недвижимой собственности. Ничто не помешало бы применять его и по отношению к финансовым активам, в зависимости от локализации экономической деятельности соответствующей компании. Это касается и облигаций государственного долга. Распространение принципа «местопребывания капитала» (а не местопребывания его владельца) на финансовые активы, разумеется, требует автоматической передачи банковской информации, которая позволила бы контролировать сложную структуру акционерного участия. Более того, эти налоги ставят вопрос наличия нескольких гражданств [676] . Очевидно, что адекватные ответы на эти вопросы могут быть даны лишь на европейском (а то и мировом) уровне. Правильное решение заключалось бы в том, чтобы передать управление этими инструментами бюджетному парламенту зоны евро.
676
Недавно было сделано предложение о том, чтобы поступления от мирового налога на состояния передавались международным организациям. Преимущество его заключается в том, что такой налог совершенно не зависел бы от гражданства и обеспечивал бы защиту права на множественность гражданств. По этому вопросу см.: Weil P. Let them eat slightly less cake: an international tax on the wealthiest citizens of the world // Policy Network. 2011.
Все это утопия? Не больше, чем попытка создать валюту без государства. С того момента, когда страны отказались от своего валютного суверенитета, им необходимо вернуть себе налоговый суверенитет над аспектами, которые ускользают от национальных государств, такими как процентная ставка по государственному долгу, прогрессивный налог на капитал или налогообложение прибыли транснациональных корпораций. Приоритетом для европейских стран сегодня должно стать построение континентального государства, способного установить контроль над имущественным капитализмом и частными интересами и сохранить европейскую социальную модель в XXI веке; мелкие различия между ее национальными вариантами носят второстепенный характер, когда речь идет о выживании общей модели [677] .
677
Этот вывод довольно близок к заключению Д. Родрика, в соответствии с которым национальное государство, демократия и глобализация в XXI веке представляют собой нестабильное трио (одно из этих понятий должно уступить двум другим, по крайней мере отчасти). См.: Rodrik О. The Globalization Paradox. Democracy and the Future of the World Economy. Norton, 2011.
Следует также подчеркнуть, что в отсутствие такого европейского политического союза велика вероятность того, что силы налоговой конкуренции будут и впредь оказывать существенное влияние. Было бы ошибочным полагать, что налоговая конкуренция уже завершилась. В гонке снижения налога на компании уже наступили новые этапы, такие как проекты вроде АСЕ, которые могут привести к полной отмене налога на компании в ближайшее время [678] . Я не желаю всячески драматизировать ситуацию, но, на мой взгляд, важно понимать, что нормальное течение налоговой конкуренции приведет к преобладанию налогов на потребление, т. е. к налоговой системе XIX века, а значит, к отказу от прогрессивности налогообложения и к поощрению людей, располагающих средствами, к тому, чтобы сберегать их или менять место проживания, или же и к тому и к другому вместе [679] .
678
Система ACE (Allowance for Corporate Equity: Налоговые скидки для корпоративного акционерного капитала), принятая в Бельгии в 2006 году (и повлекшая за собой множество случаев фиктивной локализации компаний), вновь узаконила вычет налогооблагаемой прибыли, которая соответствует «нормальной» доходности акций. Эту систему представляют как эквивалент вычета процентов и как технический способ уравнивания условий налогообложения акций и облигаций. Однако есть и другой способ, который применяется в Германии (и с недавних пор во Франции) и заключается в ограничении вычета процентов. Некоторые участники этих дебатов, такие как МВФ и, в некоторой степени, Европейская комиссия, делают вид. что верят в то, что эти решения эквивалентны друг другу, хотя на самом деле это не так: если вычитать «нормальную» доходность и акций, и облигаций, можно быть уверенным в том, что налог просто исчезнет.
679
Так, ставки, различающиеся в зависимости от вида собственности, обеспечивают очень грубое ранжирование по классу дохода. Главная причина, по которой нынешние европейские правительства тан ценят НДС, заключается в том, что он позволяет де факто взимать сборы с импортированных товаров и осуществлять мини-девальвацию. Речь, разумеется, идет об игре с нулевой суммой (если так поступают все. то никаких конкурентных преимуществ быть не может), которая довольно симптоматична для монетарного союза с низким уровнем сотрудничества. Другое классическое обоснование налога на потребление исходит из принципа стимулирования инвестиций, однако концептуальные основы такого подхода не очень ясны (особенно в исторический период, когда соотношение между капиталом и доходом довольно высоко).