Казанские юридические школы: эволюция образовательных и научных традиций в современной юриспруденции

Коллектив авторов

Итак, в уже ранних трудах В.В. Ивановского ясно прослеживается его приверженность демократическим принципам, характерным в целом для русских либералов – исследователей земства, что выразилось в критическом отношении к имущественному цензу и в требованиях создания бессословной системы земского самоуправления. Он обозначил общую линию развития избирательной системы через замену сословного принципа на ценз имущественный, а тот, в свою очередь, должен быть заменен началом гражданского равноправия. В.В. Ивановский положил начало сопоставительной истории российских земств, сравнивая социальную структуру населения, типологию местного землевладения, состав земских собраний и исполнительных органов. Этим, по сути, определялось социальное лицо и эффективность функционирование земств. Будучи приверженцем современного ему позитивизма, он применял сравнительно-историческую методику, выбрав из земских органов сопредельных губерний два разнонаправлено развивавшихся уездных земства. Он приметил эмпирико-социологическую методологию, позволившую ему возвыситься в своем исследовательском амплуа

до уровня «социолога-государствоведа». В.В. Ивановский, вычленив в предмете магистерской диссертации социальные слои-страты с их менталитетом, вывел исследования в новаторское поле социальной истории России.

В дальнейшем В.В. Ивановский продолжил свои научно-теоретические изыскания, распространив свои методологические подходы, выработанные еще при исследовании отечественных земств и зарубежных муниципалитетов, на исследование проблем политической системы, власти, бюрократии и общественного управления. Современные исследователи истории земств считают, что, высказывая рассмотренные выше концептуальные идеи, отечественная либеральная теория самоуправления была чутким барометром настроений широкой российской общественности конца XIX – начала ХХ вв., выступавшей за развитие демократии и модернизацию российской политической системы.

§ 3. Основы теории государственного управления в трудах Н.А. Волкова и Казанская школа административного права

Николай Андреевич Волков работал на юридическом факультете Казанского государственного университета с 1958 по 1978 г. С 1971 по 1975 г. – он профессор и заведующий кафедрой государственного права и советского строительства.

В числе его наиболее значимых публикаций можно отметить следующие работы: «Органы советского государственного управления в современный период» (Казань, 1962); «Исполнительный аппарат местных Советов депутатов трудящихся (основные вопросы организации и деятельности)» (Казань, 1968); «Высшие и центральные органы государственного управления СССР и союзных республик в современный период» (Казань, 1971); «Научные основы государственного управления в СССР» (Учебное пособие. Казань, 1972 (в соавторстве)).

Одной из главных монографий Н.А. Волкова является его работа «Высшие и центральные органы государственного управления СССР и союзных республик в современный период» 337 . В аннотации к работе справедливо отмечается, что за последние годы не было работ, а как показало будущее, больше и не будет, полно освещающих правовое положение центральных органов государственного управления.

Основная методологическая мысль этой монографии, которая не потеряла своей актуальности и в современных условиях, связана с обоснованием системности органов, осуществляющих советское государственное управление. По мнению автора, органы государственного управления представляют собой целостную систему – единый демократически централизованный механизм. Взаимосвязанность и взаимозависимость элементов системы определяется единством общих задач, стоящих перед всей системой органов государственного управления. Место того или иного органа в системе органов государственного управления зависит от объема предоставленной ему компетенции (по кругу вопросов или территориальному масштабу деятельности) и соподчиненности его в отношении других органов государственного управления 338 .

337

См.: Волков Н.А. Высшие и центральные органы государственного управления СССР и союзных республик в современный период. Казань: Изд-во Казанского университета, 1971.

338

См.: Волков Н.А. Высшие и центральные органы… С. 14-15.

Идея системности государственного управления пронизывает многие рассуждения автора. Анализируя систему министерства, автор отмечает существенную разницу в подходах к определению системы министерства. Согласно п. 7 Общего положения о министерствах министерство СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую систему соответствующего министерства, а в индивидуальных положениях о министерствах СССР в систему министерства включаются также соответствующие органы управления автономных республик, органы управления исполкомов Советов депутатов трудящихся и подчиненные им предприятия, учреждения и организации 339 .

339

См.: Волков Н.А. Высшие и центральные органы… С. 111.

Важным элементом системности, по мнению Н.А. Волкова, является проблема возможности и целесообразности передачи полномочий по решению отдельных вопросов другим органам управления или предприятиям, организациям и учреждениям. Министерство СССР может поручать решение отдельных вопросов, входящих в его компетенцию, одноименным министерства союзных республик, а также предприятиям, организациям и учреждениям союзного подчинения, причем как для разового решения вопросов, так и для неоднократного использования такого права 340 .

Определяющим моментом при даче вышестоящими органами поручения на выполнение какой-то части его полномочий будет играть квалификация, подготовленность исполнителей на местах к выполнению поручений 341 .

340

См. там же. С.114.

341

См. там же. С. 114.

Передача полномочий возможна не только по вертикали, но и по горизонтали между министерствами. Предоставление права министерствам участвовать в решении отдельных вопросов, затрагивающих интересы другой отрасли, должно сопровождаться установлением правовых гарантий, результативности такого участия. Должен быть выработан порядок совместного решения определенной группы вопросов, надлежащего оформления принятых решений и ответственности перед вышестоящими органами и между собой при невыполнении этих решений 342 .

342

См. там же. С. 116.

В своей монографии автор не рассматривает проблему разграничения компетенции между Союзом и союзными республиками. Тем не менее он очень внимательно и детально анализирует изменение компетенции органов управления при изменении компетенции союзных республик. По его мнению, расширение прав союзных республик, а в соответствии с этим и расширение прав министерств союзных республик, повело к сужению компетенции союзно-республиканских министерств Союза, к установлению за ними лишь общего руководства отраслью в целом и к концентрации основного внимания министерств Союза на наиболее важных проблемных вопросах руководства 343 .

343

Волков Н.А. Высшие и центральные органы… С. 118.

Н.А. Волков, вне всякого сомнения, был одним из самых видных специалистов по проблеме системности государственного управления. В частных беседах, при руководстве написанием кандидатских диссертаций, он не раз выражал свое отрицательное отношение относительно возможности перевода на хозрасчет управленческой деятельности. Поэтому в своей монографии он очень скупо освещает эту, весьма популярную тогда среди руководства страны, идею: «П. 22 Общего положения о министерствах предусматривает право перевода структурных подразделений министерства на хозрасчет. В министерстве приборостроения, средств автоматизации и систем управления СССР все главные производственные управления министерства в 1968 г. были переведены на хозрасчет. В главных управлениях были созданы советы директоров, что позволило установить более тесные контакты предприятий с министерством и между предприятиями. В апреле 1970 г. министерство в целом переведено на самоокупаемость» 344 .

344

См. там же. С. 132.

Не отрицая ценностей рыночной экономики, он прозорливо отмечал, что это системно чуждые плановой экономике элементы и, рано или поздно, либо они придут на смену плановой экономике, либо существующая планово-директивная система отторгнет их. Жизнь доказала правоту его взглядов, и опыт перевода главков министерств на хозрасчет выявил полную несостоятельность этой идеи.

Системный анализ органов советского государственного управления не мог не коснуться низового звена этой системы. В 1968 г. в издательстве Казанского университета выходит монография Н.А. Волкова «Исполнительный аппарат местных Советов депутатов трудящихся (основные вопросы организации и деятельности)» 345 . В этой работе обращает на себя внимание подход автора к вопросу, который остается актуальным и в современное время. Проблема соотношения компетенции представительного органа и исполнительно-распорядительного органа остается актуальной и для местного самоуправления. В своей монографии автор дает однозначный ответ, что Советы депутатов трудящихся и их исполкомы осуществляют две различные формы государственной деятельности. «В деятельности местных Советов, рассматривая ее в целом, осуществляются в настоящий период две формы государственной деятельности: а) местное государственное руководство и надзор, осуществляемые Советом, как собранием депутатов, и его постоянными комиссиями, и б) исполнительная деятельность, т.е. государственное управление, выполняемая исполкомом, его отделами (штатными и общественными), комиссиями при исполкоме и отделах» 346 .

345

См.: Волков Н.А. Исполнительный аппарат местных Советов депутатов трудящихся (основные вопросы организации и деятельности). Казань: Изд-во Казанского университета, 1968. С. 135.

346

Волков Н.А. Исполнительный аппарат… С. 36-37.