Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

Кынев Александр

Всего в 1992 году президентом было уволено 8 глав администраций (с учетом добровольной отставки избранного мэра Москвы Г. Х. Попова в июне 1992 года [32] ), в 1993 году – 9 (из них два увольнения в сентябре-октябре – это избранные в апреле 1993 года в Амурской и Брянской областях на прямых выборах представители левой оппозиции А. В. Сурат и Ю. Е. Лодкин, ранее в апреле в шести регионах назначенные губернаторы проиграли выборы), в 1994 году – семь (две смены в Краснодарском крае), в 1995 году – пять.

32

Без учета трех замен глав временной администрации Ингушетии, которые производил не Президент, а глава временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской республики.

Основная часть увольнений самим федеральным центром назначенных губернаторов пришлась на период подготовки к массовым прямым выборам губернаторов 1996 года: очевидно не пользующихся

значимой поддержкой увольняли, не дожидаясь выборов, и попытались заменить на более избираемых. Всего таких замен в 1996 году было 15 в 14 регионах (из них подряд две в Калужской области – вначале зам. губернатора В. С. Пахно, потом бывший представитель президента РФ в области О. В. Савченко). Из этих 14 регионов в шести новые назначенцы затем были избраны, еще в одном (Агинском Бурятском автономном округе) выборы сорвались, в 7 регионах даже новые назначенцы выборы проиграли. Как правило, новых назначенцев центр искал в той же администрации среди чиновников, уже имеющих управленский опыт, но не имеющих значимого антирейтинга. В частности, стали губернаторами заместитель главы администрации Архангельской области – руководитель представительства Архангельской области при Правительстве РФ А. А. Ефремов; первый заместитель губернатора Пермской области Г. В. Игумнов; начальник Рязанского областного управления сельского хозяйства и продовольствия, заместитель главы администрации области И. А. Ивлев; первый зам. главы администрации Брянской области А. М. Семернев; первый заместитель губернатора Калужской области В. С. Пахно. Было назначено губернаторами 5 мэров или заместителей мэров: первый заместитель главы администрации города Саратова Д. Ф. Аяцков, мэр Череповца В. Е. Позгалев, мэр Читы Р. Ф. Гениатулин, мэр Воронежа А. Н. Цапин, мэр Благовещенска Ю. Г. Ляшко. Более нестандартными были назначения в Ненецком АО и второе назначение в Калужской области – управляющий отделением Пенсионного фонда РФ по Ненецкому автономному округу В. В. Хабаров и бывший представитель президента РФ в Калужской области, председатель Комитета ЗС по комплексному развитию области О. В. Савченко.

В двух случаях выбор федерального центра пал на бывших спикеров региональных парламентов – председатель ЗС Ивановской области, бывший первый секретарь обкома КПСС В. Н. Тихомиров (единственный пример бывшего первого секретаря обкома, ставшего явным «реформатором») и бывший народный депутат РФ, экс-председатель Агинского Бурятского окружного Совета народных депутатов Б. В. Аюшиев. Самой нестандартной и одновременно безнадежной стала замена в Краснодарском крае – 15 июля 1996 года на пост главы региона был возвращен фактически по его собственной просьбе губернатор до 1994 года Н. Д. Егоров, потерявший пост руководителя администрации президента РФ в результате перестановок.

Последнее назначение главы региона указом президента РФ Б. Н. Ельцина произошло в 1997 году в Кемеровской области: федеральный центр, также не дожидаясь выборов, заменил губернатора М. Б. Кислюка на заведомого победителя предстоящих выборов председателя Законодательного собрания Кемеровской области в 1994–1996 годах, министра РФ по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ А. М. Тулеева.

* * *

Во второй половине 1996 года, после выборов Президента РФ в июне-июле 1996 года, начинаются массовые прямые выборы губернаторов. С их началом гипертрофированные полномочия губернаторов при формировании администраций (в большинстве регионов в новых условиях созданные вместо советов законодательные собрания согласовывали лишь назначение первых заместителей) стали де-факто еще более значительными благодаря их прямой легитимности и получению ими места членов Совета Федерации РФ и парламентского иммунитета.

Ни о каком увольнении губернаторов Президентом РФ уже не могло быть и речи, и таких случаев до отмены выборности губернаторов больше не было. Несомненно, отставки губернаторов под давлением из центра происходили (причем уже после 2000-го, например, неучастие Н. И. Кондратенко в выборах губернатора Краснодарского края на новый срок в декабре 2000-го; уход губернатора Приморского края Е. И. Наздратенко в отставку 6 февраля 2001-го и его назначение на пост главы Росрыболовства; 28 декабря 2001 года ушел в отставку президент Ингушетии Р. С. Аушев; в сентябре-октябре 2003-го прошли досрочные выборы губернатора Санкт-Петербурга в связи с отставкой В. А. Яковлева, формально ушедшего на повышение: 16 июня 2003 года он был назначен на должность заместителя Председателя Правительства РФ), но это оформлялось в виде добровольных решений и элитного обмена.

Статус членов Совета Федерации губернаторы обрели в ходе политического торга о порядке его формирования, когда в середине 1995 года решался вопрос о будущем верхней палаты Федерального собрания в связи с предстоящим истечением полномочий его первого созыва. Президентский проект, предусматривавший формирование верхней палаты путем делегирования исполнительными и законодательными органами субъектов РФ, не получил поддержки [33] . Обе палаты парламента проголосовали за прямые выборы Совета Федерации, однако этот вариант не устроил президента РФ, и он наложил вето (видимо, полагая, что прямые выборы приведут к формированию более оппозиционного состава верхней палаты). 17 сентября 1995 года президент РФ подписал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления», который, в частности, предусматривал проведение выборов глав администраций субъектов РФ, но лишь в декабре 1996 года,

то есть после президентских выборов в РФ в июне-июле 1996 года. В условиях приближающегося окончания срока полномочий верхней палаты в декабре 1995 года все три стороны законодательного процесса стали склоняться к варианту формирования Совета Федерации по должностному принципу – из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Однако главным препятствием для прохождения такого варианта оставалось то, что большинство глав регионов были не избраны на эту должность, а назначены президентом РФ. В результате торга 5 декабря 1995 года был принят и немедленно подписан президентом РФ новый закон «О порядке формирования Совета Федерации» о его формировании по должностному принципу. Третья статья данного закона определяла, что выборы глав регионов должны быть завершены не позднее декабря 1996 года. Фактически назначенным губернаторам разрешали занимать место в Совете Федерации в течение года. Таким образом, отсрочка выборов губернаторов делалась с очевидным расчетом на то, чтобы во время президентских выборов 1996 года большинство регионов возглавлялись лояльными Б. Н. Ельцину руководителями, поскольку легко было прогнозировать, что губернаторские выборы во многих регионах принесут победу представителям левопатриотической оппозиции. В порядке исключения в трех областях выборы были назначены на 17 декабря 1995 года (одновременно с выборами депутатов Государственной Думы); позднее это исключение было распространено еще на десять регионов (в т. ч. на Чеченскую Республику [34] ).

33

Похожая схема была реализована в 2000 г., уже при В. В. Путине.

34

После инцидента в Буденновске в июне 1995 г. между федеральным центром и чеченскими сепаратистами было заключено перемирие. Проведение федеральной властью 17 декабря 1995 г. выборов главы республики, на которых безальтернативным кандидатом был Д. Г. Завгаев, привело к новому обострению вооруженного конфликта.

В начавшихся с 1996 года массовых выборах в большинстве регионов предпочли традиционную мажоритарную систему абсолютного большинства (в сочетании с системой относительного большинства во втором туре). В ряде регионов была избрана однотуровая система относительного большинства, в некоторых сохранили модель, предусмотренную Законом РСФСР от 24.10.1991 «О выборах главы администрации». Среди примеров глав регионов, избранных при однотуровых выборах относительным большинством с менее чем 50 % голосов, – Сахалинская область (1996, И. П. Фархутдинов с 39,5 %), Ульяновская область (1996, Ю. Ф. Горячев с 42,5 %), Читинская область (1996, Р. Ф. Гениатулин с 30,8 %), Агинский Бурятский АО (1997, Б. Б. Жамсуев 44,56 %), Корякский АО (1996, В. Т. Броневич с 47,13 %), Усть-Ордынский Бурятский АО (1996, В. Г. Малеев 37,74 %), Эвенкийский АО (1997, А. А. Боковиков с 49 %), Республика Алтай (1997, С. И. Зубакин с 23,5 %), Ленинградская область (1999, В. П. Сердюков с 30,3 %); Брянская, Волгоградская и Псковская области в 2000 году (Ю. Е. Лодкин с 29,21 %, Н. К. Максюта с 36,72 % и Е. Э. Михайлов с 28 %), а также Удмуртская Республика (2000), Коми (2001), Смоленская область (2002), Пензенская область (2002).

Отдельные не предусмотренные федеральным законодательством вопросы в ряде случаев решались в судебном порядке. К примеру, на выборах главы администрации Курской области Президиум Верховного суда РФ за четыре дня до дня голосования обязал облизбирком зарегистрировать А. В. Руцкого, поскольку в областном законе не было оговорено, что годичный срок проживания в области должен обязательно предшествовать дню проведения выборов. На выборах Председателя Правительства Хакасии отказ в регистрации Алексея И. Лебедя был отменен республиканским судом, признавшим, что семилетний ценз оседлости не соответствует федеральному законодательству.

Качество региональных законов о выборах часто было низким. Так, едва не были отменены итоги губернаторских выборов 1996 года в Магаданской области из-за неряшливо написанного областного закона. Норма о необходимости победителю набрать голосов больше, чем было подано «против всех», была написана так, что выборы признаются недействительными, если «количество голосов, поданных против всех кандидатов, больше голосов, поданных за любого кандидата против». При этом «против всех» голосовало 8,1 %, а за занявшего последнее место В. Мирошниченко – 2,0 %.

В Волгоградской области, несмотря на неоднократное рассмотрение предложений областной администрации по снижению 50 %-ной планки для признания выборов состоявшимися на выборах губернатора 1996 года, в том числе на внеочередном ее заседании, фактически сорванном в результате демонстративного ухода из зала группы депутатов, близких к мэру Волгограда Ю. В. Чехову (что сделало принципиально невозможным работу Думы вследствие отсутствия кворума), Волгоградская областная Дума так и не приняла решения о снижении необходимого уровня поддержки до 35 %. Есть мнение, что Шабунин победил бы с первого тура, если бы его сторонникам удалось заставить облдуму проголосовать за «35 %-ный порог» [35] .

35

Гуцакис С. Волгоградская область в декабре 1996 года. Политической мониторинг ИГПИ. http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/1996/1296/34.html.