Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

Размер имеет значение, и для судьбы государств и их эволюции особенно. Причины ошибок многих прогнозов и сопоставлений кроются именно в том, что Россия – это очень большая страна, и поэтому любые аналогии, даже с такими вроде бы близкими по культуре и истории странами, как Белоруссия, не работают. Потому что в любой средней европейской стране нет никакой проблемы с тем, чтобы создать национальную политическую организацию. Нет никакой проблемы за день свезти политический актив и устроить «майдан» в столице. Там совершенно другие скорости передвижения, коммуникации и всего остального. Пространство России, ее размеры – это не только преимущество, но колоссальное проклятие, потому что это обуславливает замедленное развитие огромного количества территорий. В силу разной истории, разного состава населения, разной структуры экономики, разных географических и даже климатических условий,

различные территории России имеют разную скорость развития. Москва и Санкт-Петербург – это абсолютно европейские города с европейской субкультурой, где европейским интеллектуалам легко найти людей, близких по взглядам. Там ощущение, как будто ты из Европы и не уезжал. Но остальная Россия является очень разной и разноскоростной. Она не только разноскоростная, но и разноцивилизационная, поскольку разные части России в силу своих огромных размеров примыкают к различным политико-культурным зонам. То есть, грубо говоря, есть Россия абсолютно европейская – Москва, Петербург, Карелия, российский Северо-Запад. А есть Северный Кавказ. Есть Тыва, Якутия, Бурятия, Чукотка. Есть пролетарский Кузбасс, который вообще не имеет аналогов в Европе. При таких гигантских размерах страны у власти внутри никогда не было оппонента, сопоставимого с ней по доступу к ресурсам, способным на равных с ней бороться. Только центральная власть может иметь оперативную систему мониторинга происходящего. Только власть имеет наиболее полное представление о том, что где творится и как, и даже ей зачастую эти гигантские размеры часто мешают оперативно реагировать на происходящее. Есть регионы, где даже региональные власти не знают, что творится на окраинах, настолько они большие. Есть Красноярский край, Якутия, где в какой-нибудь дальний район оперативно можно добраться только авиацией.

В этом смысле Россия – это абсолютно другая реальность, которая не свойственна ни одной европейской стране. Эти огромные размеры и различия регионально-политических культур затрудняют формирование любой значимой и сильной оппозиции, потому что для ее формирования нет сопоставимых ресурсов. Оно делает очень сложной любую борьбу на национальном уровне. То есть, чтобы потерять власть, должен произойти некий идеальный шторм: перемены в России почти всегда происходили в итоге катастроф, вызванных негативным сочетанием разных факторов – экономических, геополитических, военных и прочих.

Значит ли это, что ничего сделать нельзя? Нет, не означает. Россия развивается и меняется, просто для понимания и отслеживания этого нужно намного больше усилий, чем в большинстве иных стран. Именно в том, чтобы помочь окружающим понимать устройство современной России, принимать адекватные неоднородности российского политического пространства решения я вижу свою профессиональную цель и свой гражданский долг.

Почти всю свою профессиональную жизнь я занимаюсь изучением российских регионов, систематизацией и анализом того, кто и как ими управляет, как устроены региональные администрации, парламенты, партии, как они борются друг с другом, выживают и эволюционируют. Помимо постоянных текущих аналитических исследований конкретных проблем того или иного региона, мониторингов избирательных кампаний, доступным лишь очень немногим, я всегда старался обобщать это море различной информации с тем, чтобы и более широкий читатель имел возможность узнать и понять, как устроена современная Россия на уровне регионов, как и почему она меняется. В 2009–2020 годах мной выпущено три монографии, посвященных эволюции роли региональных парламентов в России и их выборам: «Выборы парламентов российских регионов, 2003–2009: первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы» (2009), «Выборы региональных парламентов в России, 2009–2013. От партизации к персонализации» (2014), «Выборы региональных парламентов в России, 2014–2020: Новая департизация и Управляемая партийность 2.0» (2021). Каждая из этих книг описывала как общероссийские тенденции данного этапа, так и содержала портреты конкретных регионов за этот период.

В 2020-м вышла монография «Губернаторы в России: между выборами и назначениями». Она была посвящена судьбе института губернаторства в России с момента распада советской системы в 1991-м и введения института главы администрации региона (губернатора). Она подробно описывала эволюцию всех выборов и назначений губернаторов в эти годы, отразив все произошедшие за эти годы назначения, увольнения, избрания губернаторов. К сожалению, по политическим и экономическим причинам (время пандемии COVID-19 и большой объем издания) она вышла только в электронном виде.

Цель этого издания – показать судьбу не только губернаторов, а подробно описать, как в целом устроена исполнительная власть российских регионов, как формировались и формируются российские региональные администрации. Собрав и в едином формате предоставив читателю как единый

статистический массив, позволяющий сравнить все изменения состава российской региональной власти с 1990 по 2023 год, так и описание сути изменений за эти годы и их правовых основ. Фактически эта книга – попытка дать читателю увидеть объемную карту российской региональной власти: какой она была и какой она является сейчас. Показать, что осталось от российских региональных элит, и тем отчасти дать ответ на вопрос, а есть ли сегодня в регионах субъект формирования собственной политики на региональном уровне.

Именно региональные администрации всегда были в новейшей истории страны центром политической власти на местах, именно вокруг них и борьбы за контроль над ними происходила кристаллизация региональных элит. Их структура и их сила определяли как политические возможности набиравшей вес и полномочия региональной власти после 1991 года, так и их постепенный упадок в 2000-е, когда со сменой статуса губернаторов с избранных на назначенных губернаторы год за годом стали терять власть даже над собственными администрациями. Упадок во многом ознаменовал и технократизацию региональной власти, ставшей из антитезы федеральной власти де-факто ее подразделением, разбитым на подчиненные центру по отдельности отделы, часто вообще не могущие воспринимать администрацию как единую политическую силу.

Только понимая природу и структуру региональной власти в современной России, мы можем понимать, способны ли таким образом устроенные власти быть центром новой кристаллизации региональных политических интересов, вплоть до борьбы за новую федерализацию или даже как источник нового сепаратизма, или нет. Если могут, то где и как, если не могут, то как может ситуация развиваться в дальнейшем.

Первые главы данного издания частично в сжатом обобщенном виде отражают результаты упомянутого выше масштабного исследования 2020 года, которые переструктурированы с тем, чтобы убрать излишнюю детализацию и более выпукло показать общие тенденции. Они расширены рядом дополнительных характеристик (в частности, по всем периодам написаны главы про судьбу региональных правительств как отдельных институтов) и дополнены более широким взглядом на всю структуру региональных администраций в эти годы, порядок их формирования и функционирования (включая изменения правил отдельных ведомств в отношении своих региональных представительств).

Главы 3 и 4 содержат результаты проведенного автором исследования персонального состава не только губернаторов, но и всей верхушки региональных администраций, а также назначений (увольнений) региональных чиновников, начиная с 2015 года по сей день.

Это большое и сложное исследование, которое было порой эмоционально непросто проводить в условиях тех катастрофических политических событий, которые мы наблюдаем в последнее время. Но я надеюсь, что рано или поздно все трудности останутся позади и движение вперед все равно неизбежно.

Несомненно, что анализ формирования органов власти до марта 1990 года (первые относительно свободные выборы в союзных республиках, а также региональных и местных органов власти) во многом не отражает сути их деятельности в эти годы: процедуры были формально демократическими, в реальности были чисто ритуальными. Советская система управления территориями была, с одной стороны, институционально унифицирована (территории управлялись по единой схеме, несмотря на формально федеративный принцип построения государства). С другой стороны, она управлялась формально дуалистически через параллельное существование партийных органов ВКП(б) – КПСС и собственно советских органов власти (советы и их исполкомы). На практике реальная власть до конца 1980-х принадлежала в первую очередь партийной иерархии, по отношению к которой советские органы занимали фактически подчиненное положение.

С точки зрения формальных правил формирования исполнительные органы власти, формируемые советами, подпадали под классические примеры парламентских республик – глава исполкома (областной, городской, районный) избирался депутатами, которые согласовывали и все иные назначения в исполкоме. В союзных и автономных республиках действовали Верховные Советы; в краях, областях, автономных областях, автономных округах – соответственно краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономного округа; в районах (на которые делились автономные республики, края и области, а также крупные города), городах, поселках и селах – соответственно районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов.