Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

Кынев Александр

Во главе регионов даже стали появляться не являющиеся представителями партийного (т. е. КПСС) истеблишмента «варяги». Так, на Сахалине председателем облисполкома стал проректор по международным связям Московского института народного хозяйства им. Г. В. Плеханова в 1987–1990 годах В. П. Федоров.

Появление неподконтрольных партийному руководству депутатов, деятельность новых общественных организаций, наконец, фрагментация внутри самой КПСС дополнительно усиливали процесс все больших расхождений в составе советского и партийного руководства (что ярко отразилось на уровне выборов народных депутатов РСФСР и руководства Верховного Совета РСФСР). На этом фоне роль властей Советского Союза неуклонно ослабевала, лидеры ряда союзных республик явно усиливали самостоятельность, а новые власти ряда республик вступили в противостояние с союзным центром.

Особое значение имело приобретение после марта 1990 года собственного фактического руководства крупнейшей республикой Советского Союза – РСФСР (ранее имелись лишь институционально слабые формальные советские органы РСФСР, де-факто республикой напрямую управляло руководство ЦК КПСС, так как своей компартии РСФСР не имело). 29 мая 1990 года председателем Верховного Совета РСФСР был избран смещенный в 1987-м с поста первого секретаря Московского горкома КПСС Б. Н. Ельцин (с

третьей попытки, набрав 535 голосов против 467 голосов за председателя Совета министров РСФСР А. В. Власова). 12 июля 1990 Б. Н. Ельцин вышел из КПСС. Таким образом, прежняя фактическая личная уния высшего руководства СССР и РСФСР исчезла. Неудивительно, что в борьбе за усиление своей политической субъектности новое руководство РСФСР конкурировало в первую очередь с руководством СССР. Поэтому главным направлением реформы, в котором были едины представители практически всех политических сил, вовлеченные в деятельность российских органов власти, стала борьба за утверждение суверенитета республики. Кроме того, для достаточно весомой демократической части российских властных структур важную роль играло стремление избавиться от руководящей роли структур компартии. Эти два мотива оказались взаимосвязаны, поскольку до середины 1990 года КПСС не имела собственно российского отделения, поэтому партийное руководство в отношении новой российской власти означало бы фактически опеку со стороны тесно связанных с КПСС союзных структур. Когда же в июне 1990 года была создана Коммунистическая партия РСФСР (КП РСФСР), в ее руководстве преобладающее влияние получили представители консервативного крыла партии (возглавил КП РСФСР первый секретарь Краснодарского крайкома И. К. Полозков), что лишь усилило стремление российского руководства к избавлению от партийного диктата.

12 июня 1990 года Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР» [12] , в которой провозглашался суверенитет народа, разделение властей, гарантии прав и свобод граждан, демократическое и правовое устройство государства, равноправие всех партий и общественных организаций. Декларация также объявила приоритет российских законов перед союзными. Съезд внес изменения в Конституцию РСФСР, при этом, в отличие от союзной Конституции, из российской было полностью удалено упоминание о компартии. Перед самым закрытием Съезд принял за основу постановление «О механизме народовластия в РСФСР», содержащее запрет на совмещение партийных («любых» других должностей, в том числе в политических или общественно-политических организациях) и государственных должностей. Таким образом, первых секретарей организаций КПСС, одновременно председательствовавших в Советах, поставили перед двойным выбором: между подчинением и неподчинением российскому Съезду; а также, в случае согласия подчиниться, между двумя должностями. В результате большинство партийных лидеров тогда предпочло не подчиняться и остаться председателями советов, но некоторые сложили полномочия первых секретарей или отказались от председательства в совете. В целом это также работало на разрушение личных взаимосвязей партийного и советского руководства.

12

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2, ст. 22.

На Втором Съезде народных депутатов РСФСР, проходившем в ноябре-декабре 1990 года, был поставлен вопрос о введении поста Президента РСФСР, однако он не получил необходимого конституционного большинства. Тогда руководство РСФСР, воспользовавшись назначенным на 17 марта 1991 года референдумом СССР по вопросу сохранения Советского Союза, добилось проведения в этот же день референдума РСФСР с вопросом: «Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» На этот вопрос положительно ответили 69,85 % от принявших участие в голосовании, или 52,45 % от числа граждан, внесенных в списки. На основании итогов референдума 5 апреля 1991 года было принято решение о назначении на 12 июня 1991 года прямых выборов Президента РСФСР (срочно был принят закон «О выборах Президента РСФСР»).

Аналогичный процесс происходил на уровне автономий внутри РСФСР. Практически все автономные республики России также приняли в 1990 году декларации о суверенитете. К тому же союзный Центр прямо рекомендовал им провозглашать суверенитет. Первой 20 июля декларацию о суверенитете приняла Северная Осетия, затем 9 августа аналогичную декларацию приняла Карелия и т. д., немного позднее в 1991 году декларации приняли Дагестан и Кабардино-Балкария (как регион Ингушетия еще не была создана). 11 октября 1990 года Верховный Совет Башкортостана принял Декларацию о государственном суверенитете Башкортостана. М. Г. Рахимов официально провозгласил курс на «расширение государственного суверенитета Башкирии в обновленном Союзе ССР». В условиях наметившегося противостояния между властями СССР и РСФСР лидеры Башкирии были на стороне союзного руководства, но воздерживались от открытых антироссийских демаршей и деклараций о выходе из РСФСР. Одними из последних приняли Декларацию о суверенитете Тыва (12 декабря 1990 года), Дагестан (13 мая 1991 года, причем вместо Декларации здесь было принято постановление «О государственном статусе Дагестанской АССР») и сменившая статус автономной области на статус республики Адыгея (28 июня 1991 года). Были регионы, выступавшие фактически против суверенизации, – так, проявлением традиционной лояльности Мордовии властям страны и полной зависимости от федеральной финансовой помощи стало отсутствие в республике каких-либо сепаратистских устремлений в начале 1990-х. Один из немногих регионов, Мордовия не декларировала своего суверенитета (в 1990 году она приняла Декларацию о государственно-правовом статусе, где не было положения о суверенитете). В принятой в 1995 году Конституции Мордовии также нет подобных положений.

Ряд исследователей прямо признают, что власти СССР сознательно институционально усиливали внутрироссийские автономии с целью создания «внутренних» противовесов властям РСФСР [13] . Так, уже после выборов народных депутатов РСФСР, когда сценарий избрания Б. Н. Ельцина председателем Верховного Совета становился все более реальным, были приняты союзные законы, уравнявшие автономные республики в правах с союзными, в состав которых они входили, объявившие автономии субъектами Союза. Законом от 24 мая 1991 года в Конституцию РСФСР внесли поправки, помимо прочего исключившие указания на «автономию» республик. Руководителей автономий (Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия и др.) привлекли к работе над проектом нового Союзного договора, то есть предполагалось, что российские республики будут в нем

участвовать вместе с Россией.

13

Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013). М., 2013. С. 32.

Более того, Северная Осетия, Татарстан, Тыва и Чечено-Ингушетия не стали проводить на своих территориях референдум о введении поста Президента РСФСР 17 марта 1991 года. Именно к этому времени исходят истоки фактического институционального неравенства республик в составе РФ с другими регионами в 1990-е, когда почти все федеральные законы о реформе органов представительной и исполнительной власти на практике не касались республик.

Руководство России поначалу взялось поощрять этот процесс. Вероятно, с одной стороны, новое руководство РСФСР пыталось перехватить инициативу и добиться лояльности руководства республик в борьбе за влияние с руководством СССР и КПСС. С другой стороны, явно имели место и идеологические соображения и стремления части лидеров демократического движения к реформе государственного устройства (и в частности, фактическому переходу к конституционно-договорной федерации). Известная фраза Б. Н. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» (произнесена 6 августа 1990 года во время визита в Казань) во многом символизировала этот процесс. Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» подтверждала «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР», указывая, что «конкретные вопросы» реализации этих прав «должны определяться законодательством РСФСР» (п. 9), то есть, очевидно, игнорируя законодательство СССР. Однако уже на III Съезде народных депутатов РСФСР (в марте-апреле 1991 года) Б. Н. Ельцин признал, что российское руководство напрасно «втянулось в соревнование с союзным Центром в раздаче суверенитетов».

Сами лидеры национальных регионов, прагматично пользуясь ситуацией, также стремились повысить свои властные полномочия и статус своих регионов на конституционном уровне. Так, 3 июля 1991 года законами РСФСР были удовлетворены требования четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской – о преобразовании их в республики и выходе из краев, куда они ранее входили. С тех пор и по сей день в России осталась всего одна автономная область – Еврейская АО. Сами автономные республики после первых конкурентных выборов Верховных Советов в массовом порядке избавлялись от слова «автономный» в своем названии (становились из АССР просто ССР, а уже затем «просто» Республиками).

Изменился также статус автономных округов. Изменениями Конституции РСФСР от 15 декабря 1990 года им (автономным округам) была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Федерации через край (область) или самостоятельно. Правом выхода из состава области в результате воспользовался только Чукотский АО, вышедший из состава Магаданской области, хотя подобные инициативы выдвигались и в иных округах, но до конца осуществлены не были. В частности, в Корякском АО (попытка в 1990-м провозгласить Корякскую республику) и в Ямало-Ненецком АО. 16 октября 1990 года на второй сессии окружного Совета в Салехарде была провозглашена Ямало-Ненецкая Республика в составе РСФСР и принята декларация о суверенитете ЯНР. При принятии решения речь шла о том, что имевшийся статус округа не позволяет решить многие имеющиеся проблемы (когда основные вопросы надо было решать через расположенный почти через полторы тысячи километров формальный областной центр). В то же время, согласно статье 70 Конституции РСФСР, территория области не могла быть изменена без ее согласия, а вопрос создания автономных республик и иных административно-территориальных единиц находился в компетенции органов госвласти РСФСР (статьи 72 и 73 Конституции РСФСР 1978 года). Тем не менее Верховный Совет РСФСР обращение окружного Совета ЯНАО фактически проигнорировал, не приняв никакого решения [14] . Почему в то время власти ЯНАО не настояли на своей позиции – вопрос открытый и связанный, скорее всего, с субъективным фактором политической смелости и готовности отстаивать свои интересы в открытой публичной борьбе. Не стоит забывать также о том факте, что в это время в ЯНАО имелись явные противоречия между окружными властями и руководством нефтяных и газовых городов, претендовавших на первенство в округе. Даже предлагался перенос административного центра из тогда глубоко периферийного Салехарда в более богатый и развитый Новый Уренгой, однако окружной Совет, рассматривавший этот вопрос в августе 1993 года, отказался от переноса.

14

При этом, к примеру, в случае с Хакасией и Карачаево-Черкесией решения об их преобразовании из автономных областей в автономные республики на основании обращений были приняты.

Почти одновременно Ханты-Мансийский окружной Совет, воздержавшись от провозглашения декларации о суверенитете и образовании республики, заявил о необходимости признания округа равноправным субъектом Федерации. На сессии окрсовета было отмечено, что взаимодействие субъектов Федерации в рамках Тюменского нефтегазодобывающего комплекса могло бы строиться на договорной основе по признаку территориальной ассоциации [15] . То есть власти округа сделали ставку на экономическую самостоятельность и закрепление за округом распоряжения землей, недрами, лесами. В конце 1992 – начале 1993 годов прибывшие в ХМАО политтехнологи-экспериментаторы из Екатеринбурга попытались организовать провозглашение в западной части ХМАО «Мансийской республики» с подачи невесть откуда взявшегося «комитета поддержки правительственных реформ». 25 декабря 1992 года Конгресс культуры народа манси постановил именовать себя Учредительным конгрессом народа манси, и этим же числом датирована просьба конгресса создать автономию [16] . Данная инициатива была пресечена совместными действиями властей ХМАО и области, что в дальнейшем длительное время сказывалось на отношении в регионе к PR-специалистам из Екатеринбурга и приводилось как пример безответственного политиканства на теме объединения.

15

Заявление сессии Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа // Новости Югры. 1990. 27 октября.

16

Вьюгин М. Мансийская республика 2 / Тюменский регион, уже пострадавший от Бакова, рискует недосчитаться своей земли //2003. 15 сентября.