Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов
Шрифт:
6 октября 1990 года Тюменский областной Совет принял Положение «О статусе Тюменской области», которое гласило, что автономные округа до определения их статуса российским и союзным законодательством «являются субъектами области, обладают правами и обязанностями, предоставленными им Конституцией и законами РСФСР, самостоятельно решают все вопросы на своей территории». Что касается просьбы Ямало-Ненецкого окрсовета об образовании ЯНР, Тюменский облсовет просил Верховный Совет РСФСР ее отклонить «до предоставления экономического, социального и политического обоснования статуса округа и проведения референдума по данному вопросу среди населения области и округов». Были в облсовете и сторонники провозглашения Тюменской Республики, проект преобразования в которую области был разработан, были и иные проекты (создание «земли» и т. д.).
В декабре 1990 года на расширенном
К концу 1991 года в составе Российской Федерации фактически было уже 89 регионов: 6 краев, 10 автономных округов, автономная область, два города федерального значения, 49 областей, 21 республика (к 16 автономным республикам, существовавшим ранее, добавились 4 республики, преобразованные из автономных областей; кроме того, Чечено-Ингушская Республика разделилась на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия (формально в июне 1992 года, а фактически еще осенью 1991 года [17] ).
17
30 ноября 1991 года состоялся всенародный ингушский референдум по вопросу восстановления ингушской государственности путем образования Ингушской Республики в составе РСФСР. 4 июня 1992 года Верховным Советом РФ принят закон «Об образовании Ингушской Республики», 10 декабря 1992 года это решение утвердил съезд народных депутатов. Данный закон вступил в силу 9 января 1993 года по истечении 10 дней со дня официального опубликования.
После избрания 12 июня 1991 года Б. Н. Ельцина президентом РСФСР (вступил в должность 10 июля 1991 года) на прямых выборах он по уровню фактической легитимности обошел М. С. Горбачева, избранного Съездом народных депутатов. В июле 1991 года Б. Н. Ельцин вышел из КПСС, продемонстрировав, что отныне руководителем крупнейшей союзной республики может быть не член КПСС.
Аналогичным образом стали повышать свой правовой статус некоторые региональные лидеры, что еще больше усиливало дисбалансы между региональными властями и властями СССР и руководством КПСС/КП РСФСР. Фактически на этом фоне начинает усиливаться и региональная дифференциация политических институтов.
Тема прямых выборов региональных и местных руководителей населением находит все большее отражение в политическом дискурсе, становится одной из основных идей сторонников демократических преобразований в конце 1980-х – начале 1990-х. Первыми переход от советской модели с полным формальным доминированием представительных органов власти (по сути – парламентарной республики) к модели парламентско-президентской еще в 1991-м совершили крупнейшие города – Москва и Санкт-Петербург, где был введен пост избираемого непосредственно населением мэра. 17 марта 1991 года, одновременно с референдумами СССР и РСФСР, в Москве по предложению председателя Московского городского Совета народных депутатов Г. Х. Попова был проведен опрос (фактически городской референдум) по вопросу «Считаете ли вы необходимым провести прямые выборы мэра Москвы жителями города?». Утвердительно на этот вопрос ответило 81,1 % от явки, или 54,8 % всех зарегистрированных избирателей Москвы. В соответствии с его результатами Президиум Верховного Совета РСФСР назначил на 12 июня 1991 года одновременно с первыми выборами Президента РФ выборы мэра Москвы. Несколько позднее на этот же день Президиум Верховного Совета РСФСР назначил проведение еще двух экспериментальных выборов – мэров Ленинграда (город союзного значения) и Северодвинска (город
Должность Президента Татарской ССР была учреждена в мае 1991 года. При обсуждении вопроса о статусе президента были высказаны предложения определить его как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти или как «главу государства». Приняли второй вариант. 12 июня, демонстративно вместе с избранием Президента РСФСР, бывший первый секретарь Татарского обкома КПСС, председатель Верховного Совета Татарской ССР М. Ш. Шаймиев был избран президентом Татарской ССР на прямых выборах на безальтернативной основе (70,6 % голосов).
Также произошла персонификация власти в Москве и Ленинграде. Победителями первых прямых выборов руководителей регионов в Москве и Ленинграде (в котором одновременно проходил опрос о переименовании в Санкт-Петербург) стали соответственно председатели Моссовета Г. Х. Попов и Ленсовета А. А. Собчак.
В автономных республиках вместо поста председателя коллегиального Президиума Верховного Совета вводился пост непосредственного избираемого Верховным Советом единоличного председателя. Фактически изменения в данных регионах происходили синхронно с аналогичными изменениями на общероссийском уровне.
В результате перестройка и демократизация создали условия для того, чтобы формальное федеративное устройство страны стало превращаться в реальное региональное институциональное своеобразие. Прежде декоративные советы и на региональном уровне стали реальными центрами власти, которые в 1991–1993 годах фактически имели «право на все» – полностью назначать весь персональный состав исполнительной власти (по предложению избранных руководителей исполкомов), менять названия регионов, самим решать, сколько депутатов работает на освобожденной основе и т. д.
Данный процесс трансформации системы управления российскими регионами резко ускорился с августа 1991 года, после провала попытки государственного переворота и запрета КПСС. Вскоре прекратил существование и сам Советский Союз. В связи с окончательным распадом СССР 25 декабря 1991 года (именно 25 декабря ушел в отставку М. С. Горбачев), 26 декабря 1991 года Совет Республик Верховного Совета СССР принял декларацию о прекращении существования СССР в связи с образованием СНГ. Россия стала государством-правопреемником, а официальное название государства законом № 2094-I от 25 декабря 1991 года было изменено на «Российская Федерация». 21 апреля 1992 года Съезд народных депутатов РСФСР поддержал переименование, приняв соответствующие поправки в Конституцию.
1.1.1. Создание региональных администраций и их двойная подотчетность в 1991–1993 годах
Выборность населением региональных и местных руководителей было одним из главных требований демократического движения. Формально упоминание про местную администрацию и главу местной администрации появилось в конституции в мае 1991 года, когда в новой редакции главы 18 появилась запись о том, что в краях, областях, автономных областях, автономных округах вместо исполкомов, подотчетных Советам и Совету Министров РСФСР, будут действовать администрации как обособленные органы государственного управления, подотчетные Советам и Совету министров РСФСР (ст. 146 Конституции в редакции этого времени). Порядок формирования администраций, включая порядок наделения полномочиями глав администраций, предполагалось установить специальным законом. Полномочиями отменять акты глав администраций наделялись Советы, Совет министров и суды. Однако на практике к августу 1991 года такого закона принято не было, и таким образом не было и администраций. Закон от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» предоставил президенту право отстранять должностных лиц органов исполнительной власти на территории РСФСР, а значит, в том числе и председателей Советов министров республик, «в случае нарушения ими законодательства РСФСР» (ст. 8). Применять эту норму к главам исполнительной власти (президентам) республик, как считалось, было невозможно из-за их выборности [18] .
18
Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013). М., 2013. С. 40.