Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

Кынев Александр

Для решения вопросов о сроках проведения выборов была создана согласительная комиссия. 25 октября 1991 было принято новое постановление о порядке введения закона в действие; оно предполагало проведение выборов по графику, который президент должен был представить не позднее 1 декабря 1991 года.

Однако уже 1 ноября Пятый Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в котором установил до 1 декабря 1992 года запрет на проведение выборов всех уровней (кроме выборов народных депутатов вместо выбывших и уже назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик в составе РСФСР) [21] . Таким образом, изначально предполагалось, что назначение губернаторов – это временная мера до проведения прямых выборов, однако во многих регионах первые губернаторские выборы прошли лишь спустя пять лет, в течение которых ими руководили президентские назначенцы.

21

Кынев А. В., Любарев А. Е. Партии

и выборы в современной России: эволюция и деволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. С. 259–266.

Согласно упомянутому выше постановлению от 1 ноября 1991 года «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» Съезд народных депутатов РФ обязал Президента назначать глав администраций «по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов и с учетом мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории».

После данного постановления был принят указ Президента РФ от 25 ноября 1991 года «О порядке назначения глав администраций». В нем было зафиксировано, что представление Президента о кандидатуре на должность главы администрации может рассматриваться Советом не более 10 дней и кандидатура считается согласованной, если за нее проголосовали более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании (а не от общей численности). В случае несогласования кандидатуры в установленный срок или ее отклонения Президент был вправе внести кандидатуру «на новое согласование» (оговорок про то, что это должна была быть обязательно новая кандидатура, не было) или назначить исполняющего обязанности главы администрации на один год. Внести Президенту предложения об освобождении главы администраций от должности были указами уполномочены Председатель Совета министров РСФСР, Руководитель администрации Президента и Главный государственный инспектор – Начальник Контрольного управления администрации Президента.

Этот порядок фактически был подтвержден в новом Законе РФ от 1 апреля 1993 года № 4733-I (с изм. от 28 августа 1995 года) «О Порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». По этому закону, назначение на должность главы администрации производилось при условии принятия соответствующим Советом народных депутатов решения, предлагающего вышестоящей администрации его произвести. Президент вносил на согласование Совета одну или несколько кандидатур, которые Совет рассматривал в месячный срок. Кандидатура считалась согласованной, если за нее проголосовало более половины от числа народных депутатов, присутствующих на сессии. В случае отклонения кандидатур Совет был вправе обратиться к Президенту РФ с предложением внести иные кандидатуры либо принять решение о проведении выборов главы администрации в соответствии с законом РСФСР «О выборах главы администрации». Нерассмотрение кандидатур в установленный срок было основанием для Президента РФ назначить главу администрации самостоятельно. Совет народных депутатов был вправе направлять Президенту РФ представления на возможных кандидатов на должность главы администрации, предварительно рассмотренные на сессии Совета. При принятии соответствующим Советом решения о выражении недоверия главе администрации, соответственно, Президент РФ в двухнедельный срок с момента получения такого решения освобождает главу администрации от должности. Решение Совета народных депутатов о выражении недоверия главе администрации считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от числа народных депутатов, избранных в Совет народных депутатов. Несоблюдение двухнедельного срока рассмотрения решения Совета о выражении недоверия влечет прекращение полномочий главы администрации непосредственно по истечении указанного срока. Президент РФ также вправе досрочно прекратить полномочия назначенного главы администрации. В случае если назначение на должность главы администрации произведено без согласования с соответствующим Советом народных депутатов в период до вступления в силу данного закона, Совет народных депутатов был вправе в течение месяца с момента вступления закона в силу предложить Президенту РФ произвести назначение на должность главы администрации в соответствии с установленным порядком.

По истечении года после принятого 1 ноября 1991 года решения о введении 13-месячного моратория на выборы глав администраций Седьмой Съезд народных депутатов РФ 10 декабря 1992 года принял новое постановление, в котором объявил «нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций на период до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва». В то же время Съезд разрешил соответствующим Советам народных депутатов принимать решение о назначении выборов в случаях принятия Советом решения о недоверии главе администрации, досрочного прекращения полномочий главы администрации, а также если глава был назначен без согласования с Советом.

Этим разрешением воспользовались в семи областях и одном крае. Кроме того, еще две республики провели президентские выборы. Таким образом, в первой половине 1993 года, после окончания действия моратория, выборы глав прошли в десяти регионах. Выборы в Челябинской области проводились вопреки позиции президента РФ, их итоги не были признаны президентом и избранному главой администрации председателю Челябинского областного Совета П. И. Сумину не удалось вступить в должность. Избранные в апреле главы администраций Амурской и Брянской областей были после октябрьских событий 1993 года отстранены от должностей президентом РФ.

Во второй половине 1993-го – 1995 годах прямые выборы глав регионов проводились в исключительных случаях. 3 октября 1994 года президент РФ подписал указ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», который, в частности, предусматривал, что «вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом РФ».

Правовой основой взаимодействия

главы администрации и Совета стал закон «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», принятый Верховным Советом РФ 5 марта 1992 года. Закон зафиксировал двойную подотчетность главы региона (перед Советом и Президентом России) и двойную подотчетность исполнительного органа (перед Советом и главой региона). При этом с Советом согласовывалось назначения четырех ключевых членов кабинета – первого заместителя главы администрации, руководителей финансового, имущественного и социального ведомств (что не мешало тому, чтобы в регионе этот список мог быть шире). Совет получил право обжаловать акты главы региона и приостанавливать их действия до решения суда, а также выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту либо в Конституционный суд о его отставке. Глава администрации, в свою очередь, наделялся правом вето на решение Совета, которое преодолевалось простым большинством голосов депутатов. Напомним, что тогда прямая выборность глав администраций практически отсутствовала.

К 1993 году в большинстве регионов России сложились системы институтов, в основном характеризовавшиеся относительным равновесием полномочий глав регионов и региональных парламентов в условиях схемы разделения властей, близкой к президентско-парламентской.

В борьбе за поддержку регионов в начале 1990-х союзный и российский федеральный центр сделали им ряд важных уступок, усиливающих их влияние на деятельность в том числе силовых структур. Особенно важными эти нормы были в республиках в составе РФ, власти которых постоянно пытались расширить свои возможности влияния на назначения силовиков.

Согласно закону «О милиции» от 18 апреля 1991 года № 1026-I, главы регионов получили право согласования назначения глав УВД с федеральным центром. Согласно статье 7 данного закона в его первоначальной редакции, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел исполкомов Советов народных депутатов краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Ленинграда, назначались министром внутренних дел РСФСР по согласованию с исполкомами соответствующих Советов народных депутатов (вскоре исполкомы заменили администрации) с последующим утверждением на сессии этих Советов. В районах, городах, районах городов начальники управлений также назначались по согласованию с исполнительными комитетами соответствующих Советов с последующим утверждением на сессии этих Советов.

Что касается органов прокуратуры, то вопрос о назначении прокуроров союзных республик по согласованию с ЦИК этих республик поднимался еще при подготовке Конституции СССР 1936 года, но был разрешен введением строго централизованного построения прокуратуры [22] . В 1990 году к этому вопросу вернулись, предоставив в ст. 166 Конституции СССР право на назначение прокуроров союзных республик высшим органам государственной власти этих республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР [23] . После распада СССР впервые согласование назначения прокуроров субъектов РФ упоминалось в Законе РФ о прокуратуре 1992 года, где говорилось, что прокуроры республик в составе РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с данными республиками. В 1995 году в названный закон были внесены изменения, в соответствии с которыми Генеральный прокурор РФ согласовывал назначение прокуроров уже всех субъектов РФ. Однако в федеральном законодательстве не указывалось, с какими органами власти субъектов РФ решать вопрос о назначении прокурора субъекта РФ. В ст. 13 Федерального закона о прокуратуре закреплено, что назначение согласовывается с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Из анализа норм конституций и уставов субъектов РФ следовало, что примерно в трети из них согласование производится с законодательной ветвью власти (Конституции Башкортостана, Республики Алтай, Бурятии, Северной Осетии – Алании, Карелии, Хакасии, Мордовии, Коми, Республики Саха (Якутии), Уставы Приморского края, Амурской, Воронежской, Иркутской, Калининградской, Липецкой, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Саратовской, Сахалинской, Тамбовской, Тюменской, Челябинской, Ярославской областей, Санкт-Петербурга, Ненецкого автономного округа). В ряде субъектов РФ согласование производилось с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти (Конституции Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Татарстана, Адыгеи, Марий Эл, Удмуртии, Чечни, Чувашии, Уставы Алтайского, Ставропольского, Хабаровского краев, Архангельской, Волгоградской, Ивановской, Кировской, Костромской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Оренбургской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Свердловской, Смоленской областей, Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов [24] ). По Конституциям Ингушетии, Калмыкии, Тывы, Уставам Курской области и Еврейской автономной области данный вопрос разрешался к этому времени главой исполнительной ветви власти: главой республики, президентом, губернатором или правительством субъекта РФ. Орган согласования не был определен или данный вопрос вообще не разрешен в конституциях и уставах Дагестана, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Вологодской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Ленинградской, Магаданской, Ульяновской областей. В уставах Владимирской области и Москвы было определено, что порядок согласования регламентируется соответствующим законом этого субъекта РФ.

22

Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 35.

23

Кожевников О. А. Правовое регулирование назначения на должность прокурора субъекта РФ // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2010. № 2 (71). С. 52–56.

24

Курманов М. М. Актуальные проблемы взаимодействия прокуратуры и законодательного органа субъекта РФ // Адвокат. 2005. № 2.