Муниципальный процесс

Забелина Е.

Общими для муниципальных процессуальных норм и материальных норм является их принятие компетентными органами публичной власти, обязательность исполнения субъектами, которым они адресованы, возможность многократного применения, неограниченность действия во времени. Муниципальные процессуальные нормы содержатся не только в нормативных правовых актах федерального и регионального уровней, но и в муниципальных нормативных правовых актах.

Особенностями муниципальных процессуальных норм, закрепленных в муниципальных правовых актах, прежде всего, является то, что они действуют в пределах территорий конкретных муниципальных образований. Кроме того, в структуре таких норм, как правило, отсутствуют санкции. В процессуальных нормах называются и (или) описываются действия, выполнение которых обеспечивает реализацию соответствующим субъектом муниципальных правовых отношений своих полномочий. Такие описания представляют собой содержание муниципальных процессуальных норм. Их невыполнение влечет ничтожность результатов деятельности населения

или других субъектов муниципальных правовых отношений по исполнению своих полномочий. Неправомерными будут признаны их действия и в случае нарушения порядка реализации предоставленных им прав.

Таким образом, муниципальная процессуальная норма представляет собой принятое компетентным органом публичной власти общеобязательное для применения населением, отдельными гражданами или их группой, а также органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления правило, устанавливающее порядок реализации предоставленных им полномочий в сфере местного самоуправления и (или) содержащее описание действия, обеспечивающего их исполнение с целью получения ожидаемого результата. Примерами таких норм будут муниципальные процессуальные нормы, устанавливающие порядок возбуждения отдельным гражданином или группой граждан инициативы проведения местного референдума и описывающие их процедурные действия, необходимые для признания соответствующей инициативы правомерной, нормы, определяющие порядок организации голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, а также нормы, устанавливающие порядок разработки и принятия местных бюджетов, осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, взаимодействия органов местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.

Наличие муниципальных процессуальных норм позволяет не согласиться с мнением Е. Г. Лукьяновой о том, что процессуальные нормы предназначены для обеспечения реализации материальных норм в случаях возникновения различных отклонений от нормального развития социально значимых общественных отношений и направлены на их защиту [51] . Она считает, что процессуальная норма характеризуется как обеспечительное процессуальное правило поведения, установленное государством и регулирующее общественные отношения, складывающиеся в сфере юрисдикционной и иной охранительной деятельности уполномоченных субъектов [52] . Подобная позиция относительно распространена на современном этапе развития юридической науки. Ее придерживается, к примеру, и Т. Н. Клепцова. Она также полагает, что процессуальные нормы содержат специальные процедуры (порядок) возбуждения и рассмотрения гражданских и уголовных дел [53] .

51

Лукьянова Е. Г. Указ. соч. С. 1.

52

Там же. С. 179.

53

Теория государства и права: учебник для вузов / под ред. О. В. Мартышина. М., 2007. С. 309.

Столь узкий подход не приемлем для муниципального права, нормы которого предназначены для иных целей. Данная отрасль права состоит из федеральных, региональных и муниципальных правовых источников, регулирующих весьма широкий диапазон общественных отношений. При этом в юридической литературе обоснованно отмечается, что материальные и процессуальные нормы зачастую содержатся в одних и тех же источниках муниципального права. Вследствие этого они применяются в переплетении и взаимосвязи [54] .

54

Авакьян С. А., Лютцер В. А., Пешин Н. Л., Сивицкий В. А., Тимофеев Н. С. Муниципальное право России: учебник. М., 2009. С. 20.

Первую группу источников муниципального процесса составляют федеральные источники муниципального права, на основании которых осуществляются процессуальные действия и определяется их содержание. Это прежде всего Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В эту группу входят также иные федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие муниципальные процессуальные отношения. Большое количество норм, регулирующих такие отношения содержится в Бюджетном, Градостроительном, Земельном кодексах РФ.

Особенность федеральных правовых источников проявляется в том, что в них содержатся отсылочные нормы, адресованные органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления. Нередко отсылочные нормы указывают и на специальные законы федерального уровня. Так, например, согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных

прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [55] и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Следовательно, без обращения к указанному Федеральному закону и к региональному законодательству население не может использовать закрепленное в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 право. Этим обусловлено принятие субъектами Российской Федерации собственных законов, регулирующих организацию местных референдумов. Такие законы приняты во всех субъектах Российской Федерации. Обращение, например, к Закону Псковской области от 12 февраля 2009 г. № 837-ОЗ «О местном референдуме в Псковской области» [56] показывает, что в нем закреплен порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума. Согласно статье 9 указанного Закона его инициировать могут как один гражданин РФ, так и группа граждан в составе не менее десяти человек, имеющих право на участие в местном референдуме.

55

См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

56

Псковская правда. 2009. № 30. 17 февр.

Законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты регионального уровня, содержащие нормы, регулирующие муниципальные процессуальные отношения составляют региональную группу источников муниципального процесса. К числу таких законов относится, например, и Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. № 2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления» [57] , в котором четко описаны все процессуальные действия, необходимые для проведения местных референдумов и голосований. В его ст. 10, в частности, определен порядок сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума, в ст. 19 установлен порядок формирования участковых комиссий, в ст. 49⁴ показаны особенности инициирования голосования, а в статье 49¹⁰ – особенности определения результатов голосования.

57

СПС «КонсультантПлюс».

Конкретное влияние на содержание муниципального процесса оказывают и муниципальные нормативные правовые акты. Прежде всего следует отметить, что нормы процессуального содержания имеются во всех уставах муниципальных образований. Кроме того, для регулирования процессуальной деятельности принимаются специальные муниципальные акты – регламенты и инструкции. К числу таких специальных процессуальных актов относится, к примеру, Регламент Совета депутатов города Ивантеевка [58] , утвержденный решением Совета депутатов города Ивантеевки от 30 октября 2014 г. № 30/3. В этом нормативном акте, в частности, достаточно подробно расписан порядок проведения заседаний Совета депутатов. При этом определена процедура принятия решений на заседаниях Совета депутатов. Она предполагает заслушивание доклада по проекту решения, выступление с содокладом, ответы на вопросы депутатов и последующие прения. В Регламенте также определен порядок голосования, порядок проведения «Часа администрации», раскрыты другие процессуальные вопросы.

58

СПС «КонсультантПлюс».

Предметом муниципального процесса, как правового института, является совокупность нормативных правовых актов, содержащих процессуальные нормы и определяющие порядок их реализации. Сущность муниципального процесса определяется, прежде всего, его целью. Именно цель является главным критерием разграничения различных видов общественно-полезной деятельности. Применительно к муниципальному процессу его непосредственной и основной целью является обеспечение реализации субъектами муниципальных общественных отношений своих полномочий по решению вопросов местного значения, а также иных вопросов в пределах их компетенции. Данная цель позволяет отличать муниципальный процесс от других видов общего юридического процесса.

При движении к указанной выше цели возникают процессуальные общественные отношения, которые в своей совокупности составляют объект муниципального процесса. Его содержанием являются нормативно обусловленные процессуальные действия, которые группируются по различным направлениям муниципальной деятельности и позволяют выделить, например, правотворческий и контрольный процессы. Учитывая неиссякаемые запросы субъектов муниципального права на такую деятельность, муниципальный процесс следует характеризовать как многофункциональную, цикличную, постоянно возобновляемую деятельность. Объект муниципального процесса расширяется за счет включения в него сложившихся в Российской Федерации действий, обусловленных местными обычаями и традициями.