Муниципальный процесс

Забелина Е.

Однако, чтобы избежать терминологической путаницы представляется целесообразным в научной литературе минимизировать использование названных ранее понятий посредством использования одного из них. На наш взгляд, понятие «муниципальный юридический процесс» более предпочтительно для правового исследования, чем понятие «муниципальная юридическая деятельность». Процесс всегда ассоциируется с процессуальным обеспечением реализации полномочий субъектов муниципального права. Процесс предусматривает обязательную последовательность процессуальных действий, четкое разграничение этапов процесса по достижению цели и обязательное осуществление субъектами муниципального права, соответствующих процедур.

Юридическая деятельность менее подвержена влиянию процессуальных норм. Для муниципальной юридической деятельности не обязательно всегда соблюдать последовательность нормативно предусмотренных действий. В свою очередь для муниципального юридического процесса соблюдения субъектами муниципального права последовательности процессуальных действий имеет принципиальное значение. Процесс насыщен обязательными для применения субъектами муниципального права процедурами,

обеспечивающими реализацию их полномочий.

Исходя из такого понимания соотношения понятий «муниципальный юридический процесс» и «муниципальная юридическая деятельность» в рамках настоящего исследования мы отдаем предпочтение понятию «муниципальный юридический процесс».

В то же время понятие «муниципальный юридический процесс» охватывает не все содержание муниципального процесса. Местное самоуправление является многогранным, широким социальным явлением. При его осуществлении учитываются обычаи и традиции. Об их значимости свидетельствует то, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ указано, что решение вопросов местного значения осуществляется с учетом обычаев и традиций. И действительно на практике решение вопросов местного значения требует осуществление большого числа организационных, контрольных, информационных действий, которые не обусловлены правовыми требованиями. Перед проведением первого пленарного заседания, к примеру, во многих представительных органах, сложилась традиция исполнять Гимн Российской Федерации. Не регулируются правовыми нормами встречи муниципальных депутатов с избирателями или направление депутатами писем с разъяснениями решения представительного органа или поздравлений избирателей с государственными и религиозными праздниками. Особенность таких действий в том, что они не обязательны для субъектов муниципального права. Не обязательно органы местного самоуправления должны браться за решение вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, но сформулированных в ст. 14¹, 15¹ и 16¹ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Тем не менее решать их им приходится, что влечет осуществление процессуальных действий.

В связи с этим очевидно, что «муниципальный юридический процесс» не охватывает всю совокупность процессуальных действий, выполняемых субъектами муниципального права при осуществлении местного самоуправления. Поэтому, чтобы охватить и не обязательную группу процессуальных действий необходимо более широкое понятие. По аналогии с общим юридическим процессом представляется возможным оперировать понятием «общий муниципальный процесс». Но в этом случае напрашивается внедрение в научный аппарат и понятия «муниципальный неправовой процесс», что вряд ли целесообразно. Ведь дробление понятий не всегда ведет к раскрытию их сущности. В этой связи мы полагаем, что для учета всего массива процессуальных действий вполне достаточно использовать понятие «муниципальный процесс». В тех случаях, когда потребуется показать его структуру и содержание представляется допустимым использовать прилагательные «юридический» и «неправовой». Однако основное содержание муниципального процесса рассматривается нами в контексте его юридического содержания. Именно это направление имеет определяющее значение для решения вопросов местного значения и иных вопросов, решаемых субъектами муниципального права. Такое содержание муниципального процесса подтверждает обоснованность использования понятия «муниципальный процесс» для общей характеристики муниципального процесса. Таким образом, муниципальный процесс – это целенаправленная деятельность, включающая в себя процедуры, действия по соблюдению обычаев и традиций, обеспечивающая как реализацию материальных полномочий субъектов муниципального права как отрасли российского права, так и исполнение обычаев и традиций.

Следует отметить тождественность понятий «муниципальный процесс» и «муниципальная деятельность». Их близость проявляется в осуществлении целенаправленных действий субъектами муниципального права. Содержательные отличия этих понятий малозаметны и, в основном, обусловлены вкусовыми предпочтениями ученых, исследующих содержание процессуальной деятельности. В то же время мы полагаем, что муниципальный процесс отличает более высокая степень динамичности, конкретности процессуальных действий, их целенаправленность и развитие в позитивном направлении. В связи с этим автор данного исследования чаще всего оперирует понятием «муниципальный процесс». При этом муниципальный процесс исследуется как самостоятельное политико-общественное и правовое явление, как данность, обеспечивающая осуществление местного самоуправления.

Муниципальный процесс осуществляется в определенной процессуальной форме, предполагающей соблюдение определенных требований его участниками. Под процессуальной формой В. М. Горшенев обоснованно понимал совокупность процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материального результата [44] . Такая форма представляет собой юридическую конструкцию, воплощающую принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий [45] . Данное определение в полной мере распространяется на муниципальный процесс. Благодаря процессуальным требованиям он приобретает конкретность и целенаправленность, что ускоряет достижение ожидаемых результатов посредством осуществления определенных процессуальных действий.

44

См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / под ред. В. М. Горшенева, П. Е. Недбайло. Харьков, 1975. С. 28.

45

Там

же.

В правовой литературе в качестве структурных элементов процессуальной формы выделяются процессуальные стадии и процессуальное производство [46] . Такой подход к их выделению можно проецировать на муниципальную процедурную форму. Процессуальные стадии, к примеру, являются обязательными при рассмотрении представительными органами муниципальных образований проектов муниципальных нормативных правовых актов.

Для муниципального процесса свойственно и процессуальное производство. Под таковым понимается системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий [47] . Как процессуальное производство следует оценивать, например, правотворческий процесс. Процессуальное производство также осуществляется при выделении земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Без него не обойтись при разработке и утверждении местных бюджетов, при решении многих других вопросов местного значения [48] .

46

См.: Панова И. В. Юридический процесс. Саратов, 1998. С. 27.

47

Панова И. В. Указ. соч. С. 30.

48

См.: Забелина Е. П. Особенности муниципальных процессуальных правоотношений // Государственное и муниципальное управление в Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития. Сборник научных трудов преподавателей, аспирантов и студентов кафедры государственного и муниципального управления Института государственного управления и права Государственного университета управления, подготовленный к 85-летию кафедры / отв. ред. В. Б. Зотов. М., ГУУ. 2017. С. 133–140.

Таким образом, в обобщенном виде муниципальный процесс следует характеризовать как совокупность процессуальных юридических и иных целенаправленных действий населения, отдельных граждан и (или) их групп, а также органов местного самоуправления, должностных лиц и депутатов муниципального уровня, обеспечивающих реализацию предоставленных им полномочий по решению вопросов местного значения, других социально важных вопросов во благо местного сообщества, осуществляемых с учетом обычаев и традиций, имеющих общественную значимость. Такие действия обусловлены компетенцией субъектов муниципального права, а также сложившимися в сфере местного самоуправления обычаями и традициями. Они гарантируются и обеспечиваются надлежащим уровнем правовой культуры населения и, при необходимости, защищаются государством.

Совокупность норм, регулирующих муниципальный процесс, представляет собой комплексный правовой институт муниципального права как отрасли российского права. В научном плане муниципальный процесс – это научная категория науки муниципального права, охватывающая совокупность идей, понятий и знаний о системе обеспечительных процессуальных действий, применяемых при осуществлении местного самоуправления.

§ 2. Состав муниципального процесса

Муниципальный процесс представляет собой сложное общественно-правовое явление, что подтверждается его составом. Состав муниципального процесса образуют его внутренние структурные элементы, а именно содержащиеся в правовых источниках процессуальные нормы, цель, объект, субъекты, процедуры и другие действия, принципы и гарантии [49] . Наличие этих внутренних структурных элементов позволяет характеризовать муниципальный процесс как полноценное и относительно самостоятельное направление общего юридического процесса.

49

См.: Забелина Е. П. Состав муниципального процесса // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 2. С. 49–53.

Будучи многогранной обеспечительной деятельностью, муниципальный процесс регулируется процессуальными нормами, которые содержатся в правовых источниках федерального, регионального и муниципального уровней. Прежде чем назвать таковые следует раскрыть содержание процессуальной нормы. В теории права достаточно полно раскрыты сущность и предназначение процессуальных норм. Так, на наш взгляд, Е. Г. Лукьянова вполне обоснованно считает, что процессуальным нормам свойственны все признаки правовых норм [50] . Ее вывод подтверждается содержанием и предназначением муниципальных процессуальных норм. Такие нормы предназначены для обеспечения реализации субъектами муниципального процесса их материальных полномочий. Они устанавливают обязательный порядок реализации населением, отдельными гражданами, группами граждан и органами местного самоуправления и должностными лицами своих полномочий, называют и/или описывают процессуальные действия, необходимые для их исполнения. Применение таких норм является важным условием получения указанными выше субъектами муниципальных правовых отношений ожидаемых результатов в виде решения конкретных вопросов местного значения и других вопросов, решаемых органами местного самоуправления.

50

См.: Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 167.