Муниципальный процесс

Забелина Е.

Содержание дополнительного муниципального процесса может быть расширено в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в исполнении государственных полномочий, которые определяются федеральными законами, принятыми без учета требований ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В этом случае дополнительный муниципальный процесс будет регулироваться соответствующим решением представительного органа муниципального образования. Таким образом, исходя из предназначения процессуальных действий, в муниципальном процессе выделяются три части – обязательная часть, факультативная часть и дополнительная часть.

Большое практическое значение имеет разграничение муниципального процесса по содержательным направлениям. Содержательный критерий может использоваться для выделения направлений муниципального процесса при разработке и принятии муниципальных правовых актов, обеспечении их применения в практической деятельности органов местного самоуправления и при осуществлении контроля за деятельностью субъектов муниципального права. В связи с этим выделяются правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса. Такое разграничение подтверждается

относительно самостоятельными целями названных направлений муниципального процесса. Так, целью правотворческого муниципального процесса является обеспечение реализации субъектами муниципального права, закрепленных за ними полномочий по созданию нормативных правовых актов, целью муниципального правоприменительного процесса является обеспечение деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, контрольный муниципальный процесс имеет своей целью надлежащее исполнение ими материальных правовых норм. Данные направления муниципального процесса являются постоянными.

Его четвертым направлением является учредительный муниципальный процесс. В отличие от первых трех он проявляется периодически во время проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований и при избрании населением глав муниципальных образований. В связи с этим учредительное направление муниципального процесса характеризуется в рамках реализации гражданами РФ права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Критерием для классификации муниципального процесса может быть вид нормативного правового акта, в котором определяются процессуальные действия по реализации материальных полномочий. По видам правовых источников можно выделить следующие виды муниципального процесса. Первый – международно-правовой муниципальный процесс. Его содержанием является реализация норм Европейской хартии местного самоуправления процессуального характера [68] . Данная Хартия имеет институциональное и процессуальное значение. Она ориентируют законодателей различных государств на включение в соответствующие внутригосударственные законы норм, которые обеспечивают деятельность по формированию системы органов местного самоуправления, а также определяют формы их взаимодействия с иными органами публичной власти и общественными ассоциациями. На основе такой ориентации принимаются национальные законы, содержащие соответствующие процессуальные правила. Подтверждением этого суждения является, к примеру, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления о праве местного населения на избрание членов Советов или на проведение референдумов.

68

СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

Более широким по сравнению с международно-правовым видом муниципального процесса является федерально-правовой вид муниципального процесса. Критерием для выделения федерально-правового вида муниципального процесса является наличие федеральных источников, содержащих процессуальные правила или нацеливающих законодателя на их принятие. Так, ст. 130 Конституции РФ обусловливается потребность разработки принятия процессуальных правил, обеспечивающих участие граждан в референдумах, выборах и других формах прямого волеизъявления. Такие же правила необходимы и для обеспечения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, в которой установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения жителей соответствующих муниципальных образований.

В рамках классификации муниципального процесса на основе видов нормативных правовых актов необходимо отметить, что его федерально-правовой вид определяется федеральными законами, в которых закреплены полномочия органов местного самоуправления и реализация которых, обеспечивается процессуальными действиями. К таким законам относится, к примеру, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [69] . В этом Законе, во-первых, имеются процессуальные правила, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления, в частности, устанавливающие процедуры приватизации имущественного комплекса муниципального унитарного предприятия. Во-вторых, названный Федеральный закон содержит статьи, ориентирующие органы местного самоуправления на самостоятельную разработку процессуальных правовых актов. Так, например, во исполнение его ст. 10 органы местного самоуправления должны определять порядок планирования приватизации муниципального имущества. В ст. 14 этого Федерального закона установлена их обязанность определять порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

69

СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

Необходимость разработки процессуальных актов возникает также в случаях, когда в федеральных законах устанавливаются дополнительные полномочия органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [70] , к примеру, полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта закреплены в ст. 9 и 9¹. Всего посредством принятия данного Закона федеральный законодатель возложил на органы местного самоуправления пятнадцать полномочий. Большинство из них могут исполняться посредством реализации соответствующих муниципальных правовых актов, содержащих процессуальные правила. К числу таких полномочий относятся, например, полномочия по организации проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий, организации физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан, а также утверждение порядка формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов.

70

СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.

Процессуальные акты, обеспечивающие

реализацию перечисленных полномочий, как нам представляется, также следует включить в перечень правовых актов, регулирующих дополнительный муниципальный процесс. Такие акты нужны и для реализации ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [71] . Данной статьей Закона к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка создания и использования, в том числе, на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения и ряд других полномочий, исполнение которых невозможно без определения процессуальных правил. Процессуальное обеспечение требуется и для исполнения полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» [72] , а также закрепленных в Бюджетном кодексе РФ и в ряде других федеральных законах [73] .

71

СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.

72

СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

73

СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определены в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ее ч. 1 закреплено их право осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в соответствующих субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных названным Федеральным законом. К числу таких случаев относится территориальная организация местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации, к примеру, осуществляется наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения, а также установление и изменение их границ. Такой закон 21 декабря 2005 г. приняла, например, Курская областная Дума. Он называется «О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования» [74] . Его реализация требует осуществления представительными органами муниципальных образований ряда процессуальных действий, в частности, для получения согласия населения соответствующих муниципальных образований на их объединение.

74

Курская правда. 2005. № 263. 27 дек.

Данный пример не исключение. Анализ законов субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления показывает, что для их реализации необходимы правовые акты, устанавливающие процедурные правила деятельности органов местного самоуправления, а, соответственно, и действий по их исполнению. В связи с чем имеется возможность выделения такого вида муниципального процесса как региональный правовой муниципальный процесс. Он формируется из процессуальных действий, возникающих при исполнении органами местного самоуправления правил, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления принимают собственные нормативные правовые акты, в том числе и процессуального содержания. Такая практика позволяет выделить в муниципальном процессе действия, обусловленные потребностью исполнения муниципальных правовых процессуальных актов. Муниципальные процессуальные действия, которые осуществляются в процессе реализации процессуальных правил, образуют локальный муниципальный процесс, который также является частью муниципального процесса. Эту часть муниципального процесса регулируют нормы регламентов представительных и иных органов местного самоуправления, а также принимаемые представительными органами муниципальных образований различные положения, например, о порядке реализации населением права на проведение местного референдума, о порядке опубликования муниципальных нормативных правовых актов и проведения опросов граждан [75] . Акты процессуального содержания принимают и местные администрации. Наличие таких актов позволяет выделить такой вид муниципального процесса как локальный муниципальный процесс.

75

См., напр., Решение Совета депутатов городского округа Котельники Московской области от 28 октября 2015 г. № 12/20 «Об утверждении Положения о порядке подготовки, вступления в силу и опубликования муниципальных правовых актов и иной информации органов местного самоуправления городского округа Котельники Московской области» // Котельники сегодня. 2015. № 52–53. 24 дек.; Решение Совета депутатов Центрального района города Челябинска от 25 декабря 2015 г. № 17/9 «О порядке опубликования муниципальных правовых актов Центрального района города Челябинска» // Вечерний Челябинск. 2015. № 1/1–2. 30 дек.; Решение Думы городского округа Самара от 26 октября 2006 г. № 313 (в ред. от 16.03.2017) «Об утверждении Положения „О порядке опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов городского округа Самара“» // Самарские известия. 2006. № 200 (4942). 28 окт.; Решение Думы городского округа Тольятти Самарской области от 6 февраля 2013 г. № 1100 (в ред. от 13.03.2017) «О Регламенте Думы городского округа Тольятти» // Городские ведомости. 2013. № 10 (1509). 12 февр. и др.