Муниципальный процесс

Забелина Е.

Субъектами муниципального процесса являются население муниципального образования, граждане РФ как жители муниципальных образований, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Такое их положение обусловлено тем, что они являются непосредственными участниками деятельности по решению вопросов местного значение и иных вопросов, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, которые должны решать органы местного самоуправления.

Де-юре основным субъектом муниципальных правоотношений является коллективный субъект муниципального права – население. Это подтверждается как положениями ст. 3 и 130 Конституции РФ, так и нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В Конституции РФ и указанном Федеральном законе именно население призвано самостоятельно решать вопросы местного значения и названо основным субъектом местного самоуправления, а следовательно, и процесса его осуществления. Будучи наделенным материальными полномочиями по решению вопросов местного значения, население осуществляет определенные процессуальные действия

для достижения этой цели. К таковым действиям, например, относятся процедуры организации и проведения местных референдумов, избрания и отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, реализации права правотворческой инициативы.

Однако основную деятельность по решению вопросов местного значения, а именно такая деятельность представляет собой содержание местного самоуправления, осуществляют органы местного самоуправления. И это вполне объяснимо. Органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями по решению вопросов местного значения, имеют квалифицированный аппарат, располагают финансовыми и иными материальными ресурсами. Исходя из своей компетенции, органы местного самоуправления осуществляют соответствующие процессуальные действия. Необходимость таких действий, к примеру, возникает при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления, в частности, для выявления мнения населения при решении вопроса о преобразовании муниципального образования. Как субъекты муниципальной процессуальной деятельности, органы местного самоуправления осуществляют процессуальные действия и при реализации иных материальных полномочий.

Основанием для включения граждан РФ в круг субъектов муниципального процесса также является их участие в решении вопросов местного значения. Выделение такого критерия как участие в решении вопросов местного значения обусловлено тем, что эти вопросы составляют содержание местного самоуправления, а деятельность по их решению определяет основное содержание муниципального процесса. Например, граждане проявляют себя как субъекты муниципального процесса при инициировании референдума на уровне муниципального образования. Осуществление данного вида непосредственной демократии в системе местного самоуправления сопряжено с множеством процессуальных действий без реализации которых невозможно проведение местного референдума… В частности, к таким действиям относятся действия по формированию инициативной группы референдума, осуществление агитационной работы во время подготовки организации местного референдума.

Органы местного самоуправления как субъекты муниципального процесса, к примеру, осуществляют процессуальные действия при принятии муниципальных нормативных правовых актов [59] , при проведении контрольных мероприятий [60] , при организации отчетов перед населением [61] . Процессуальные действия осуществляют и должностные лица, к полномочиям которых относится участие в решении вопросов местного значения.

59

См.: Устав города Челябинска.

60

См., напр., постановление Администрации городского округа Стрежевой от 18 января 2016 г. № 34 (в ред. от 05.09.2016) «Об утверждении Административного регламента осуществления муниципального земельного контроля в отношении расположенных в границах городского округа Стрежевой объектов земельных отношений». Режим доступа:tomsk.ru (дата обращения: 18.01.2016); Постановление Администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 29 января 2016 г. № 4нпа «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Жигулевск» // Жигулевский рабочий. 2016. № 24 (9878). 1 марта.

61

См., напр., постановление мэра Ангарского муниципального района от 13 апреля 2009 г. № 1089 «О ежегодном отчете мэра Ангарского муниципального образования перед населением Ангарского муниципального образования за 2008 год» // Ангарские ведомости. 2009. № 14.

На муниципальный процесс влияют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. Такое влияние обеспечивается в процессе федерального и регионального правового регулирования местного самоуправления. Так, расширение федеральным законодателем компетенции органов местного самоуправления предполагает в то же время и утверждение новых процессуальных правил, применение которых обеспечивает реализацию новых полномочий. Без осуществления процессуальных действий невозможно исполнение органами местного самоуправления положений региональных законов. Таковые действия, к примеру, необходимы для получения согласия населения на объединение двух муниципальных образований. Об их значимости свидетельствует то, что, не имея соответствующего согласия населения, органы местного самоуправления не вправе воспользоваться предоставленным правом законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации для принятия регионального закона о преобразовании муниципальных образований.

Для решения процессуальных задач используются общие методы правового регулирования муниципальных процессуальных отношений. Заметим, что под методом понимается совокупность способов,

приемов и средств правового воздействия на волю и поведение отдельных граждан, их групп и должностных лиц с целью осуществления ими действий необходимых для получения требуемого результата. Наиболее важными методами правового регулирования являются императивный метод и диспозитивный метод [62] . Они используются и при осуществлении муниципального процесса. При этом в рамках применения первого метода у участников муниципального процесса нет альтернативных вариантов поведения. Они должны строго исполнять соответствующую процессуальную норму. В свою очередь применение диспозитивного метода для решения вопросов процессуального обеспечения материальных полномочий участниками муниципального процесса всегда предоставляет возможность выбора наиболее оптимального варианта действий, что позволяет его применять при учете местных обычаев и традиций.

62

См.: Теория государства и права: учебник для вузов / под общ. ред. О. В. Мартышина. М., 2007. С. 332.

Наряду с названными методами, при осуществлении муниципального процесса используются метод убеждения оппонентов и метод согласования позиций его участников. Первый из этих методов широко применяется при обсуждении проектов муниципальных нормативных правовых актов на заседаниях представительных органов муниципальных образований, второй – во время рассмотрения спорных решений на заседании согласительной комиссии с целью достижения консенсуса между представительным органом и главой муниципального образования, который отказывается подписывать принятый представительным органом муниципальный нормативный правовой акт.

В целом использование всех названных выше методов позволяет участникам муниципального процесса получать желаемый результат от своих действий и достигать поставленные цели.

Основным элементом состава муниципального процесса являются действия. Они представляют собой физическое выражение процессуальной нормы в реальной действительности, а также исполнение неписанного правила, существующего обычая и традиции субъектами муниципального права. Осуществляя процессуальное действие, субъект муниципального права реализует собственную энергию, воздействует на окружающий его материальный мир и таким способом достигает желаемый результат. Особенностью основной массы процессуальных действий, направленных на функционирование местного самоуправления или создание условий для его осуществления является их соответствие нормативно установленному порядку. При этом наиболее значимые действия, а таких большинство, называются и описываются в нормативных правовых актах. Например, в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называются и определяются действия органов публичной власти по формированию соответствующих избирательных комиссий, действия, обеспечивающие реализацию гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными, устанавливается порядок подведения участковыми избирательными комиссиями итогов голосования, раскрывается содержание многих иных процессуальных действий. Процессуальные нормы, описывающие процессуальные действия, включаются также в региональные законы, уставы муниципальных образований и другие муниципальные нормативные правовые акты. В связи с наличием большого количества процессуальных норм и соответствующих действий, касающихся сферы местного самоуправления, они классифицируются по направлениям и видам, о чем будет сказано ниже.

В целом, нормативно обусловленные действия населения, отдельных граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального уровня обеспечивают реализацию предоставленных им полномочий для решения вопросов местного самоуправления и иных вопросов, обусловленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Такой процесс является постоянно осуществляемым, возобновляемым видом деятельности и не прекращается после получения соответствующего результата, достигнутого посредством реализации субъектом муниципального права своего полномочия.

Устойчивость муниципального процесса обеспечивается его опорой на принципы местного самоуправления. В научной и учебной литературе достаточно полно охарактеризована система общих принципов местного самоуправления. Под общими принципами организации местного самоуправления понимаются закрепленные Конституцией РФ, федеральными законами коренные начала и идеи, лежащие в основе организации деятельности населения и формируемых им органов по самостоятельному осуществлению решения вопросов местного значения. Они являются обязательными ориентирами для всех субъектов муниципальных правовых отношений. К таким принципам относится принцип самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также принципы единства публичной власти, организационного обособления местного самоуправления, его органов в системе управления государством, взаимодействия с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций, многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, законности в организации и деятельности местного самоуправления [63] .

63

См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд. М., 2010. С. 97.