Новый Макиавелли
Шрифт:
Олицетворением коллективного правления в Британии является Кабинет министров. Премьер, заинтересованный в сохранении своего места, вынужден без конца искать поддержки Кабинета. Именно потеря этой поддержки чаще всего подводит премьера в период между выборами, в чем, к своему неудовольствию, убедилась госпожа Тэтчер в 1990 году. Какой контраст с Кабинетами в странах с президентской формой правления, например, в США или во Франции — там министры не обладают властью и зависят от своего лидера.
В Британии правительство сильно, пока оно сплочено. Стоит премьер-министру потерять контроль, стоит возникнуть разногласиям — и все, до свидания. Макиавелли отмечает: вместе все сильны, но когда всяк начинает осознавать опасность, коей подвергается, союзники делаются трусливы и слабы. Слаженность работы правительства зиждется на коллективной ответственности. Чтобы оставаться в правительстве, министрам приходится поддерживать любой политический курс правительства, не ограничиваясь теми курсами, что находятся в их компетенции;
Такова роль Кабинета в британской системе правления. Кабинет не разрабатывает политический курс, но олицетворяет сплоченность и мощь правительства, основанные на коллективной ответственности. Правда, в последние годы несколько отставных госчиновников окрасили саму идею Кабинета в весьма зловещие оттенки. Если вкратце, миф состоит в следующем: Тони Блэр погубил кабинетское правление и заменил его так называемым «диванным правлением». До Блэра все было отрегулировано, важные государственные вопросы обсуждались в Кабинете на основании документов, предоставленных госчиновниками в секретариат Кабинета министров; решения принимались правильные, протоколы велись грамотно. Никто не отсиживался в уголке, Секретариат следил, чтобы все министерства выражали свое мнение и не допускали нарушений. Таким образом, власть принадлежала Кабинету, а не премьеру. Премьер — не более чем primus inter pares [49] , он всего лишь председательствует в Кабинете.
49
Первый среди равных (лат.).
Полный абсурд. Как я уже говорил, Макиавелли абсолютно прав в том, что «предпочел следовать правде не воображаемой, а действительной — в отличие от тех многих, кто изобразил республики и государства, каких в действительности никто не знавал и не видывал» [50] . Я беру пример с Макиавелли; я тоже считаю, что государь, который «отвергает действительное ради должного, действует скорее во вред себе, нежели на благо» [51] . Предполагаемый золотой век кабинетного правления пришелся на 70-е годы — тогда Кабинет заседал порой по два дня подряд, решая особо серьезные проблемы. Государственная гражданская служба держала под контролем слабые правительства — лейбористов и консерваторов — с завидной регулярностью сменявшие друг друга. То была эпоха Джима Хакера и сэра Хамфри [52] ; эпоха, которая отнюдь не ассоциируется с успешностью Британии на мировой арене. Почему заседания Кабинета длились столько времени? Потому, что лейбористская партия переживала идеологический раскол, два крыла устраивали баталии прямо за столом заседаний. Что за контраст с обстоятельными, содержательными дискуссиями и доказательной политикой поборников золотого века!
50
«Государь», гл. XV, «О том, за что людей, в особенности государей, восхваляют или порицают».
51
Там же.
52
Джим Хакер и сэр Хамфри — министр и непременный секретарь соответственно, главные герои сатирического телесериала «Да, господин министр!» (1980—1984).
Впрочем, если подобное кабинетное правление и существовало, оно скончалось еще до прихода Тони Блэра; оно было похоронено при Маргарет Тэтчер, имевшей, по иронии судьбы, Робина Батлера, лидера «мандариновой тенденции», сначала своим личным секретарем, а затем секретарем Кабинета министров. Своих коллег по Кабинету госпожа Тэтчер вниманием не баловала, долгих дискуссий не любила и чаще всего еще до начала совещания знала, какой его итог ей желателен. Самые важные решения обычно принимались госпожой Тэтчер в ее же гостиной на Даунинг-стрит, 10. Разница между ней и ее предшественниками — не в степени приверженности кабинетному правлению, но в том, что Тэтчер была сильным премьером, знала, чего хочет и как этого добиться. Кстати, в понимании Макиавелли ключевой вопрос звучит так: «Может ли государь в случае надобности отстоять себя собственными силами или он нуждается в защите со стороны?» [53] . Следовательно, дело не в наличии кабинетного правления или его отсутствии, а в слабости или мощи лидера. Всякий слабый премьер, сменив премьера сильного, заявляет, что даст кабинетному правлению новую жизнь, однако на самом деле это заявление свидетельствует лишь о том, что премьер не способен править самостоятельно.
53
«Государь», гл. X, «Как следует измерять силы всех государств».
Понятно, почему концепция мандаринов [54] не существует в действительности — она бы гарантировала невозможность принятия правильных решений. Любая дискуссия, в которую вовлечено более двадцати пяти человек, причем в большинстве своем плохо информированных о предмете обсуждения, поскольку их министерства не имеют к нему никакого отношения; дискуссия, в которой не участвуют люди компетентные, в лучшем случае обернется толчением воды в ступе. Таким образом, Кабинет вполне годится для ратификации решений, для постановки вопросов, прежде не получавших внимания, для брифингов премьера и министров по стратегическим вопросам и для укрепления политической сплоченности; однако для принятия взвешенных решений по спорным политическим вопросам не подходит совершенно.
54
Понятие относится к Древнему Китаю и означает засилье чиновников.
Критиков хлебом не корми — дай прицепиться к такой частности, как мебель. А ведь совершенно не важно, где принято решение — на диване или за столом в форме гробовой крышки. Не имеет значения, как называют друг друга совещающиеся — Председатель департамента торговли или просто Маргарет. Я шестнадцать лет провел на посту госчиновника, тринадцать — в должности помощника премьера; обе схемы успел изучить, могу объяснить разницу между специальной комиссией и Специальной Комиссией Кабинета, однако не вижу этой разницы в результатах деятельности. Те, кто разницу видит, просто погрязли в предрассудках; для них что форма, что содержание — все едино. Целый ряд продуманных выпадов против современной системы правления, имеющих место в отчетах и выступлениях секретарей Кабинета министров и других высших чиновников, на самом деле не что иное, как предсмертный хрип древнего класса мандаринов.
Я не утверждаю, что все решения правительства, принятые с 1997 по 2007 год, были верными. Мы сделали немало ошибок, но причина их — не в организации процесса принятия, не в недостаточности фактического материала, не в отсутствии на конкретном заседании конкретного министра или секретаря Кабинета, но единственно в нашем коллективном заблуждении. Вот почему распространение «мандаринового мифа» столь пагубно. Миф этот страдает извращенной логикой: дескать, давайте, новые правительства, действуйте по старинке — тогда точно дров не наломаете. Рассудительный премьер не думает, в какой комнате провести совещание, на каких предметах мебели разместить и как величать присутствующих; его волнует только, чтобы его коллеги приняли правильное решение, не пасуя перед спорными вопросами и четко видя цель.
Правильные решения принимаются правильными людьми, располагающими полным комплектом фактов (не важно, на каком носителе зафиксированных — бумажном или подкорково-мозговом). Правильные решения рождаются, когда люди раскрепощены, когда они без опасений высказывают свое мнение, вступают в спор. Наконец, правильные решения следует должным образом записать и донести до всех, кого они касаются. Конечно, многие жаждут присутствовать на судьбоносных совещаниях, чтобы после иметь право говорить «Я тоже там был»; кстати, в мои обязанности входило не пускать на совещание тех, чья лепта измерялась исключительно должностью. При Блэре важные решения принимались в основном на неофициальных встречах министров и госслужащих; немало их было принято кабинетными комиссиями — но ни одно не родилось на диванном междусобойчике. В отличие от целого Кабинета кабинетная комиссия включает только лиц, имеющих непосредственное касательство до предмета (например, высшие военные чины или научных консультантов). Члены кабинетной комиссии отлично осведомлены, заседание может продолжаться столько времени, сколько требуется, обсуждение ведется на основе хорошо подготовленных докладов, а председательствует старший министр незаинтересованного департамента. Например, для принятия ключевых решений 1997 и 1998 годов по деволюции в Шотландии и Уэльсе лучшими органами были конституционные кабинетные комиссии под председательством Дерри Ирвина.
И наоборот: более ранний запрет правительства на продажу говядины с костями являет пример того, как не надо принимать решения. Правительственный комитет по изучению губчатой энцефалопатии (SEAC) занимался проблемой стейков на косточке и бычьих хвостов; увы, произошла утечка информации, адресатом которой стала Би-би-си. Джек Каннингем, глава Министерства сельского хозяйства, рыбоводства и пищевой промышленности, и Рон Дэвис, секретарь по делам Уэльса, запаниковали и потребовали немедленной встречи с Тони Блэром. Тони был застигнут врасплох — он этой проблемой серьезно не занимался. Уточнил, распространяется ли запрет на ребрышки (если, конечно, они не свиные), и под давлением принял неверное решение. Позднее открылось, что речь шла лишь о шести случаях в год попадания потенциально опасной говядины в продажу и что не было никаких оснований принимать столь экстремальные меры. Нам потребовалось несколько лет напряженной работы, чтобы вернуть в продовольственные магазины стейки на косточке.