Новый Макиавелли

Пауэлл Джонатан

Джеральд Кауфман сравнивает секретариат Кабинета министров с «феррари», а госдепартаменты вроде МИДа или Министерства окружающей среды — с тяжеловесным «хамбером». Сравнение правомочно, если говорить о «феррари» старинной модели и вдобавок поломанном. Мы больше десяти лет бились, а секретариат Кабинета министров как не был командой, так ею и не стал, центром контроля и коммуникаций для правительства в целом по-прежнему не является — к глубокому удовлетворению отдельных госчиновников. Эти госчиновники полагают, что между министерствами должен находиться этакий рефери, гарант честной игры, посредник для заключения межминистерских соглашений. Проблема в том, что данное отношение обусловливает «подход наименьшего общего знаменателя». Правительству дозволено делать лишь то, против чего не возражает ни одно из министерств; тогда как ядро правительства должно бы ставить цель, а секретариат Кабинета министров — координировать усилия по ее достижению.

Еще когда мы были в оппозиции, ваш покорный слуга навлек на себя кучу неприятностей — высказался в том смысле, что от феодализма пора бы уже нам перейти к системе Наполеона.

Я согласился на проведение неофициального семинара для юристов и госчиновников под председательством Питера Хеннесси — но по чьему-то злому умыслу мои слова просочились в прессу. Таблоиды, питающие рудиментарную ненависть к «старику Бони», умудрились интерпретировать мою скромную метафору в том смысле, что мне желательно офранцузить британцев; впрочем, я продолжаю считать аналогию с феодалами и Бонапартом весьма уместной. Британская система правления — по сути, феодальная, с засильем баронов (министров Кабинета), располагающих армией и денежными фондами (госчиновниками и бюджетом). Чиновники выражают своим феодалам вассальские верноподданические чувства, а в действительности они — сами себе хозяева. Премьеру же почти невозможно добиться согласия в правительстве и слаженной работы последнего. В арсенале у премьера всего одно копье, да и то весьма тупое, — это право нанимать и увольнять. Я подчеркивал: если лейбористское правительство намерено преуспеть в исполнении обещаний, нельзя полагаться на старые методы. Нам, говорил я, нужно больше согласованности в центре — как для политического развития, так и для выполнения обещаний.

Макиавелли, кстати, тоже считал, что есть две взаимоисключающие системы — либо «государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством», либо «государь правит в окружении баронов, властвующих не милостью государя, но в силу древности рода. Бароны эти имеют наследные государства и подданных, каковые признают над собой их власть и питают к ним естественную привязанность». Макиавелли делает противопоставление: «Там, где государь правит посредством слуг, он обладает большей властью, так как по всей стране подданные знают лишь одного властелина; если же повинуются его слугам, то лишь как чиновникам и должностным лицам, не питая к ним никакой особой привязанности», в то время как король Франции «окружен многочисленной родовой знатью, привязанной и любимой своими подданными и сверх того наделенной привилегиями, на которые король не может безнаказанно посягнуть» [62] . С точки зрения Макиавелли, в том случае, если необходимы практические действия, первая система куда эффективнее второй. Именно в этом смысле я призывал «держаться середины трассы», а секретариат Кабинета министров настаивал на системе магистральных линий передачи между волей ядра правительства и реальными действиями департаментов.

62

Все цитаты из «Государя», гл. IV, «Почему государство Дария, завоеванное Александром, не восстало против преемников Александра после его смерти».

Одна из проблем, конечно, заключается в том, что Номер 10 и секретариат Кабинета министров — это еще не все ядро. Имеется также Казначейство; оно распределяет бюджет и ставит департаментам отдельные задачи. Центральная власть расколота, две половины ядра зачастую не могут достигнуть согласия в постановке задач, департаменты без труда их стравливают. Поэтому-то в январе 1998 года я предложил сформировать в ядре правительства Административно-бюджетное управление, как в США и ряде европейских стран. Тот отдел Казначейства, что отвечает за государственные расходы, тогда отколется и объединит усилия по управлению с секретариатом Кабинета министров. В результате получится эффективный аппарат в самой сердцевине правительства; аппарат, сочетающий выполнение финансовых и управленческих задач. Что за контраст с Номером 10 и Казначейством, которые ставят перед правительством противоречивые задачи! Возглавлять новый орган будет могущественный генеральный секретарь Кабинета.

Мы эту идею тогда не внедрили — главным образом потому, что внедрение привело бы к битве с Гордоном Брауном, который был очень занят — пытался превратить Казначейство в свой собственный гигантский политический блок. Браун ни за что не уступил бы контроль над государственными расходами. К теме мы вернулись в 2005 году; секретарь Кабинета проделал даже начальную подготовительную работу по расколу Казначейства — но идею снова пришлось оставить — из страха плеснуть бензину на слабый огонек, на котором еле булькал наш конфликт с Гордоном Брауном. Вполне понятно, что Гордон Браун и Эд Болле сами рассматривали эту идею, едва получили власть, — но также не стали биться над ее претворением в жизнь. Когда настанут более спокойные времена, какой-нибудь мудрый премьер-министр обязательно вернется к нашей идее — если, конечно, пожелает усилить эффективность правительства.

Из-за слабости секретариата Кабинета министров мы за десять лет правления Тони упустили целый ряд возможностей сформировать отдельный премьерский департамент. Имелись аргументы в пользу более просторного офиса для премьера, с соответствующими служащими и бюджетом, в пользу наделения его полномочиями спорить с департаментами. В первый раз мы попытались внедрить идею в феврале 1999 года — и Ричард Уилсон не замедлил пригрозить собственной отставкой. Боясь, что мы уже, тайком, формируем премьерский департамент, в следующем месяце Уилсон пошел еще дальше — отказал нам в просьбе взять в Номер 10 дополнительных сотрудников. Два года спустя, как раз перед выборами 2001-го, он предложил слить

секретариат Кабинета министров и секретариат премьера в один департамент. Это давало Уилсону возможность стать моим непосредственным начальником; все обитатели Номера 10 были бы тогда интегрированы в различные подразделения секретариата Кабинета министров. Помню, Уилсон опрашивал народ на Даунинг-стрит — кто остается после выборов, а кто уходит. Тони к его предложению никогда серьезно не относился — его куда сильнее занимало освещение премьерского секретариата в радикальной газете Джона Бирта (Бирт на Даунинг-стрит был советником по стратегии). Неудивительно, что Тони не потрудился сообщить Ричарду Уилсону, кто именно довел до ума его грандиозный план. В конце концов поделиться с Уилсоном этой информацией пришлось вашему покорному слуге. Я рассказал, что в действительности мы намерены делать после выборов 2001 года. Уилсон, как бы это помягче выразиться, огорчился. Особенно его задело, что мы перемещаем глав Европейского секретариата и секретариата по внешней политике, доселе пребывавших в секретариате Кабинета министров, на Даунинг-стрит, 10, и назначаем их советниками премьер-министра. Уилсон обвинил нас в искажении конституции. Впрочем, оправившись от потрясения, связанного с браковкой его идей, он все же смирился.

Отношения между Номером 10 и секретарем Кабинета зачастую весьма неоднозначны. Секретарь Кабинета министров жаждет стать ближайшим советником премьера, премьер же не всегда разделяет это желание. Если секретарю Кабинета кажется, что его намеренно не приглашают на совещания, обстановка накаляется. Обвинен обычно бывает глава администрации премьера. Ричард Уилсон сделал карьеру, всячески угождая госпоже Тэтчер в роли заместителя секретаря в секретариате Кабинета министров, затем стал незаменимым для Майкла Говарда в качестве секретаря Министерства энергетики — до такой степени незаменимым, что Говард взял его к себе непременным секретарем, когда был перемещен в Министерство внутренних дел. Уилсон сменил на посту Робина Батлера. По его мнению, Батлер позволил отдалить себя от Номера 10; Уилсон хотел стать для Тони тем же, кем был для Тэтчер и Говарда, — а Тони все думал, куда бы его отослать с глаз долой. В конце концов Уилсон настолько утомил Тони, что в 2001 году нам пришлось выслушать прочувствованную речь о том, как Алистер Кэмпбелл науськивал прессу против Ричарда Уилсона. Лично я симпатизировал Ричарду, восхищался его навыками в политике и крючкотворстве и прочувствованной речи свидетелем не был. Позднее мы дорого заплатили за то, что навлекли на себя растянутую во времени неприязнь Уилсона. Подобная напряженность лишь подчеркивает желательность для премьера сразу расставить все точки над i в отношениях с секретарем Кабинета министров, чтобы потом не было причин для недовольства и обид. Что касается линии поведения секретаря Кабинета (как уяснили себе преемники Ричарда Уилсона), штука в следующем: если не домогаться расположения премьера, премьер скорее всего сам станет обращаться к секретарю за советом и искать его поддержки. Макиавелли на эту тему пишет: «Люди тем более склонны угождать, чем более видят по отношению к себе неприязни».

Что касается Даунинг-стрит, 10, хоть я и наблюдал борьбу за власть, я всегда был против формирования крупного премьерского департамента. В 2001 году один молодой немец, член Ведомства канцлера (ядра немецкого правительства), целый месяц присматривался к обитателям Даунинг-стрит, 10 с целью извлечь уроки по проведению заявленных реформ. Перед отъездом в Берлин этот человек пришел ко мне и посоветовал никогда, ни при каких обстоятельствах не брать за образец немецкую систему. Ведомство канцлера огромно и многослойно, разделено на департаменты с разными функциями. Оно в миниатюре повторяет всю систему немецкого правительства — отчасти потому, что коалиционные правительства требуют интенсивной координации на всех политических фронтах. Результат — косность, неповоротливость и засилье бюрократии. Преимущество Номера 10 — в малых размерах, прямом общении и гибкости. Пожертвовать этими ценными качествами было бы непростительно. Вывод: мудрый премьер-министр прекрасно осознает: Номер 10 — это скорее королевский двор, нежели штаб-квартира многонациональной корпорации.

Глава четвертая. «Как избежать льстецов».

Придворные

Каждый лидер, где бы он ни лидировал — в бизнесе, в неправительственной организации или в политике, — окружен свитой, иначе говоря, имеет двор, и не важно, что нынче в ходу другое определение. Суть и структура двора принципиальны для способности лидера управлять. Среди опасностей первого ряда особенно нужно избегать pensee unique [63] , этакого консенсуса, при котором все приближенные придерживаются одного мнения и не оспаривают правоту лидера.

63

Идеология одномыслия (фр.). Считается характерной чертой неолиберализма.

Макиавелли в этой связи пишет: «Я хочу коснуться еще одного важного обстоятельства, а именно одной слабости, от которой трудно уберечься правителям, если их не отличает особая мудрость или знание людей. Я имею в виду лесть и льстецов, которых во множестве приходится видеть при дворах государей, ибо люди так тщеславны и так обольщаются на свой счет, что с трудом могут уберечься от этой напасти» [64] . Макиавелли утверждает: для противостояния искушению лестью государь должен показать, что не боится выслушивать правду.

64

«Государь», гл. ХХІІІ, «Как избежать льстецов».