Обзор истории русского права
Шрифт:
3) Муниципальное управление
Дворянство, со времен Петра I, призвано к участию в общем государственно-местном управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло участвовать в нем. Новоорганизованное среднее сословие мещан получило раньше дворянского право на участие в муниципальном управлении. И в этом отношении различаются эпоха Петра I и Екатерины II. а) Вначале (1699 г.), как сказано, Петр руководился древнерусским понятием о единстве города и земли и потому устроил бурмистрскую палату, которая, состоя из выборных города Москвы, была местным общинным управлением этого города и в то же время центральным учреждением для высшего управления всеми городами государства; по городам устроены земские избы (правильнее – оставлены существующие) под председательством земских бурмистров; власть их по-прежнему простирается на все недворянское, но свободное население округа, т. е. на посадских и черных крестьян. – В 20-х годах при общей перестройке государства эти учреждения заменены магистратами, именно главным магистратом в Петербурге из чиновников и выборных и городовыми магистратами исключительно из выборных (бурмистров). Это уже учреждение сословно-общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу не только городского, но и сельского населения, лишив это последнее самоуправления.
б) Те же учреждения развиты Екатериной II в Узаконениях
Сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая до 3 тысяч душ) управляются выборным головою, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины.
4) Предметы управления
а) Государство XVIII в. есть государство полицейское в самом строгом смысле слова: оно принимает на себя заботы о многих даже маловажных потребностях жизни подданных, особенно в сфере экономической и бытовой, и регламентирует их. Особыми указами предписывалось: из какого материала строить дома (ук. 1714 г. октября 9) и печи (инструкция полицейск. канц. 1722 г.), из какого дерева приготовлять гробы для покойников, какими орудиями возделывать землю, из каких материалов изготовлять обувь (ук. 1715 г. сентября 1), какого покроя должно быть платье (ук. 1713 г. декабря 17 и 1714 г. декабря 29); закон запрещал ношение бород (вопреки прямому обратному распоряжению закона Московского государства), предписывал, на скольких лошадях ездить какому чину; правительство давало обязательные образцы судов для судохозяев (ук. 1717 г. декабря 31 и др.). Полицейское вмешательство в жизнь частную, ослабленное Екатериной II, вновь с особенной силой возникло при императоре Павле I, но ненадолго. Сообразно с новым взглядом на задачи государства, в период империи появляются в первый раз специальные органы для заведывания полицией (которая прежде ведалась общими органами управления – центрального и местного). При Петре такие органы появились только в Петербурге (генерал-полицмейстер – 1718 г.) и в Москве (обер-полицмейстер). Прочное устройство полиции дано учреждением о губ. 1775 г. и уставом благочиния 1782 г., когда в столицах установлены обер-полицмейстеры, в городах – городничие (и при них управы благочиния), в уездах – капитан-исправники и нижние земские суды.
б) Народное просвещение в XVIII в. признано одной из важных функций государства, но понято только, как одно из условий государственной службы, а потому получило исключительно профессиональный и притом обязательный характер: училища, заведенные правительством, суть или духовные (семинарии), или военные (корпуса), или подьяческие; лицам других сословий запрещено отдавать детей в школы чужой профессии. Эти меры имели косвенное, но большое влияние на происхождение сословий и замкнутость их. Для общего образования преемниками Петра основаны: Академия наук (с университетом и гимназией) и Московский университет (1755 г.); но до Екатерины успехи общего образования были ничтожны. Екатерина в первый раз создала особое учреждение для ведомства просвещения – «Комиссию училищ», и открыла целую систему народных училищ (уст. 1786 г.) по губерниям и уездам, преобразованных потом в гимназии и уездные училища. Правильная организация делу народного образования дана лишь при учреждении Министерства народного просвещения императором Александром I и основании им университетов (уст. 1804 г.) в Петербурге, Казани и Харькове.
в) Еще более значения для государственной жизни имели финансовые меры Петра и его преемников. Для финансовых целей со времени Петра установлена периодическая перепись населения, так называемая ревизия (1-я– 1718–1720 гг., а совершенно закончена лишь в 1727 г.), которая существенно отличается от московского описания в писцовых книгах: в последних описывалось имущество граждан; при ревизии исчислялось тогдашнее население поголовно. На основаниях, данных ревизией, установлена подушная подать (специально на содержание войска). Позднейшие писатели (князь Васильчиков и др.) утверждают, что Петр I взял число душ лишь для общего количества податей, но что раскладка и при нем происходила по имуществу (ссылаясь не регламент камер-коллегии: «чтоб меж великими и нижними, убогими и богатыми по пропорции надлежащее равенство в осмотрении иметь… бедных плач привлечет гнев Божий на все государство»); но современники Петра вернее понимали значение введения подушной подати; Посошков писал: «Во счислении душевном не чаю я проку быть, понеже душа вещь неосязаемая… и цены неимущая… побор сей несостоятелен». Императрица Екатерина I, учредив особую комиссию для уменьшения подушной подати (П. С. 3., № 5043), предписывает ей решить: «По чему впредь с крестьян и каким образом удобнее и сходнее с пользою народною – с душ (ли), так как ныне, или по примеру других государств, с одних работников, кроме старых и малолетних, или тот платеж с дворового числа, или с тягол, или с земли положить». Однако, этот вопрос не был разрешен не только тогда, но и в дальнейшее течение периода. Кроме неуравнительности, подать была отяготительна своей высотой и не могла быть понижена вследствие напряжения государственных сил во время великих войн XVIII в. Недоимки росли и были взыскиваемы (особенно при императрице Анне) мерами крайне жестокими; в 1733 г. был учрежден особый «доимочный приказ», хотя в 1731 г. камер-коллегия получила новый регламент с той же целью. Вообще введение подушной подати и ревизии произвело в населении такое же впечатление, как некогда татарское «число» (подушная подать уничтожена при императоре Александре III) [96] .
96
Другими источниками доходов были: 1) винная регалия, перешедшая с 1775 г. в откупное содержание, продолжавшееся (несмотря на большие несовершенства этой системы) до императора Александра II; 2) соляная регалия, приносившая населению великие бедствия (благодаря дороговизне столь необходимого продукта).
г) Подобное же значение имело введение рекрутской повинности при Петре I.Bce прежние разнообразные рода войск (ок. 1699 г.) заменены одной регулярной армией по европейскому образцу; в ней (а также в нововозникшем флоте) обязаны были состоять пожизненно (или до увечья и совершенной дряхлости) как все дворяне, так и те из податного населения, которые попадали по рекрутской повинности, т. е. по жребию (в случае особого распоряжения о призыве). Со введением европейской строгой дисциплины, в армию введены Петром жестокие наказания (шпицрутены и др.), а также непривычная (иногда весьма стестнительная) обмундировка и тяжкое обучение с терминами новыми и заимствованными в команде. Содержание войск было неудовлетворительно, но по примеру Швеции Петр I установил постоянное квартирование, что было обременительно как для населения, так и для самого войска; недостаточность казенного содержания заставляла
Д. Законодательство
1) Единственным источником права XVIII в. окончательно признан закон, который по содержанию своему (в то время) большей частью был противоположен прежнему обычному праву, т. е. имел характер вполне реформаторский. Лишь во 2-й половине XVIII в., при Екатерине II, старались возвратиться к примирению закона с «народным умствованием». Наказ Екатерины рекомендует «воздержаться от узаконений, с общим народа умствованием невместных» (VI, 56), «…ибо мы ничего лучше не делаем, как то, что делаем вольно, непринужденно и следуя природной нашей склонности» (Там же. 57). Однако, и Екатерина (согласно с учением философии XVIII в.) стремится к установлению в народе новых правовых понятий посредством лучших законов (т. е. считаем закон не выражением сознания народа, а только понятий и воли законодателя): по ее словам, за отговоркой, что умы еще не приготовлены, «нельзя установить и самого полезнейшего дела» (Там же. 58).
2) Сообразно с этим установляется и понятие о законе, способах его возникновения и силе действия. В период империи установилось понятие о законе, как о воле государя, правильно объявленной. Так как ни сенат, ни другие учреждения не имели уже прежнего законодательного значения думы, то старинная формула «государь указал, и бояре приговорили» исчезла во времена Петра I. Также не удержалась и замена ее, установленная в XIX в. при учреждении государственного совета: «вняв мнению государственного совета…» [97] . Хотя Петр I выразил, что «словесные указы никогда отправляемы быть не подлежат», но в действительности он сам давал и потом словесные указы при всяких обстоятельствах, например в 1723 г. в Св. Синоде был записан именной указ следующим образом: «Его Императорское величество, будучи в саду ее величества… государыни императрицы сентября 5 дня, рассуждая о сумасбродных и под видом изумления бываемых… таковых отныне посылать (в монастыри) отрек», т. е. запретил. При императрице Екатерине I словесные указы получили силу закона, лишь бы они переданы были (объявлены) через определенное лицо; император Петр III в 1762 г. указал, что такое объявление возлагается на сенаторов, генерал-прокурора и президентов 3-х государственных коллегий. – По указу 10 июня 1721 г., все акты, которые имеют действительный характер законов, а именно те, которые изданы в дополнение к регламентам и Уложению, должны быть представляемы в Сенат «на апробацию», хотя бы эти указы были именные; Сенат должен утвердить их своей подписью, и затем уже они могут быть опубликованы. Печатание законов, как постоянное условие публикации, утверждено указом 16 марта 1714 г.: «Указы… для всенародного объявления велеть печатать и продавать всем». Меры публикации усиливаются по степени удаления закона от народного сознания о праве; обыкновенно указы прочитываемы были в церквах монастырских и приходских и по ярмаркам в торговые дни, а также списки их были прибиваемы в видных местах; закон вменил в обязанность всем посещать церковь сколько ради богослужения, столько же для ознакомления с указами; не ходящих в церковь велено ловить, как воров и разбойников, почитая их «недобрыми людьми» (Указ 30 октября 1718 г.). Иногда повелеваемо было переписывать бывших в церкви при слушании указа (указ 23 февраля 1721 г.); некоторые, особенно важные указы (например, указ 19 марта 1719 г. об искоренении беглых солдат) велено прочитывать всякий праздник в церквах. Иногда один и тот же закон нарочно повторяли несколько раз только для того, чтобы сделать его общеизвестным (4 декабря 1719 г. и 28 января 1720 г.). Правило, что неведением закона никто не может отговариваться, повторялось при публикации почти каждого нового закона, пока не выражено было в общей формуле в указе 22 января 1722 г. с применением, впрочем, только к лицам, облеченным властью. Что касается до силы действия закона, то правило «закон обратного действия не имеет» выражено в указе о единонаследии (23 марта 1714 г.), но тут же сделано и важное исключение из него: «…сей указ не на прошедшие времена, но с сего 1714 г. действо свое имеет. И хотя в прошедшие два месяца какие разделы (имений) и сделаны, то оные переделать по сему указу» (по объяснению Татищева, многие, прослышав о готовящемся законе, совершили много сделок вопреки ему). В том же 1714 г. (указ июня 15), когда были отменены все новоуказные статьи и указы, противоречащие Уложению ц. Ал. Мих., дозволено было просить о перевершении всех дел, решенных уже на основании этих узаконений. – Толкование закона (указ 17 апреля 1722 г.) предоставлено Сенату, но лишь в исключительных случаях (при отсутствии государя) и лишь в применении к данному делу, а не в общеобязательной форме. Вообще требовалось, чтобы законы имели столь ясную форму, чтобы не было нужды в особой интерпретации их, и чтобы сам законодатель, где нужно, присоединял от себя толкование к закону; так поступал Петр Великий в воинских уставах и регламентах, так рекомендует и Екатерина в Наказе (XIX, 448) и указывает на возможность для той же цели и присоединения мотивов к закону (Там же. 451). Несмотря на то, законы XVIII в., часто переводные с немецкого и шведского и иногда изданные на двух языках, отличались наименьшей ясностью и языком, чуждым народу, и далеко уступали в этом отношении Уложению ц. Ал. Мих., которое Екатерина ставит в образец ясности для своей комиссии (Наказ XIX, 457).
97
Такая формула, применявшаяся в царствование императора Александра I и затем исчезнувшая, возбуждала с самого начала своего появления недоразумения. Карамзин, хотя и знал, что это не более, как перевод французской формы: «Le conseil d’etat entendu» (которая вовсе не имела значения ограничительного для верховной власти), тем не менее признавал ее не согласной с идеей русского самодержавия. Некоторые русские ученые новейшего времени понимают ее в том смысле, что государь признает и санкционирует только такую норму, которая одобрена большинством государственного совета. Напротив, проф. Коркунов и проф. Латкин не усматривают в ней этого значения, однако не объясняют, для чего она была установлена и почему уничтожена потом. Полагаем, что анализируемая формула есть выражение того начала, на котором образован русский государственный совет, именно: водворить закон твердый и постоянный и прекратить прежний порядок, когда «законы издавались втайне, без всякого публичного и единообразного их уважения», т. е. обсуждения (слова «записки» Сперанского). Таким образом формула, о которой идет речь, означает, что известный закон дается после надлежащего зрелого рассмотрения его компетентным учреждением. Здесь, как и в самом установлении государственного совета, говоря словами Сперанского, «сделан шаг от самовластия к истинным формам монархическим». (Бар. Корф. «Жизнь гр. Сперанского». II, 120).
3) Формы закона. Благодаря новому (реформаторскому) характеру закона, являются новые его формы. Екатерина II хотела установить теоретически три формы законов: а) законы в собственном смысле, т. е. «те установления, которые ни в какое время не могут перемениться» (чего, конечно, в действительности не бывает и чего в особенности не встречаем в XVIII в., когда изменчивая воля законодателя соделала закон явлением весьма неустойчивым и меняла установленные нормы так часто, что сознание о праве и уважение к закону ослабело в умах населения); б) «временные учреждения» (наказы и уставы); в) «указы» – законы частные (Наказ XIX, 444–446). Исторически сложились следующие формы: