Основы теории политических партий
Шрифт:
Взаимоотношения государства и политических партий предопределяются всеобъемлющим характером государства как организации, объединяющей всех членов общества, верховенством государственной власти по отношению к иной политической власти. Такая асимметрия отнюдь не исключает признания политических партий как самоорганизующихся объединений, автономных от государства. «Идущие снизу и сверху социальные инициативы должны встречаться на почве права и законности, соединяться и усиливаться» [72] .
72
Мальцев Г. В. Понимание права: Подходы и проблемы. М.: Прометей, 1999.
Взаимоотношения государства и политических партий осуществляются по нескольким направлениям, различающимся в зависимости от круга вопросов, по которым указанные взаимоотношения складываются. В их числе следует особо выделить нормативное регулирование деятельности политических партий, внешний и внутренний контроль, государственную поддержку их деятельности, взаимодействие государства и политических партий. Указанные направления различаются не только предметом, но и правовым положением органов государственной власти и политических партий как субъектов правоотношений.
Определяющая роль государства в правовом регулировании деятельности политических партий вытекает из его природы официального представителя общества, выразителя интересов всех социальных групп населения, инструмента социального компромисса между ними. Обладая внешним и внутренним суверенитетом, имея верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях, государство является единственным из институтов, который способен реализовать на национальном уровне баланс интересов личности, общества и государства. Принципиальное значение здесь имеет вопрос о пределах правового регулирования: может ли регулятивная роль государства распространяться на вопросы моделирования партийной системы или законодательство должно регулировать лишь минимум вопросов деятельности партий? В ответе на него следует исходить не только из выбора объектов правового регулирования, но и из совокупности используемых правовых средств, механизмов, а также целей, которыми руководствуется законодатель. В этой связи можно говорить о двух принципиально различных подходах, выбор одного из которых во многом предопределяет водораздел между авторитарным и демократическим характером политического режима.
Первый подход подразумевает директивное ограничение количества политических партий, легально функционирующих в рамках политической системы.
В 60-80 годах ХХ века он использовался в ряде стран третьего мира, в том числе в Нигерии, Верхней Вольте, Сенегале, ЮАР. Крайней формой регулирования является официальное закрепление однопартийной системы (в СССР до 1990 года, в Германии, Италии до 1945 года). Подобное регулирование является ничем иным, как закреплением монополии на власть, причем обычно оно является не первопричиной, а следствием авторитарной деформации политической системы.
Второй подход – установление специальных требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий в части закрепления требований к их организационной структуре, численности, масштабу деятельности, длительности существования. Подобные требования, несомненно, также ограничивают свободу создания и деятельности политических партий. Однако они распространяются на юридически неопределенный круг организаций, не содержат персональных изъятий. Такое публичноправовое регулирование партий в целом не противоречит принципам свободы деятельности общественных объединений при условии, что все ограничения направлены на достижение конституционно закрепленных, общественнополезных целей и являются соразмерными.
Двойственная общественная природа политической партии (как общественного объединения и субъекта публичных властеотношений) имеет свое нормативное измерение. С одной стороны, принадлежность партии к общественным объединениям предполагает распространение на нее принципов организации и деятельности, общих для всех видов общественных объединений. С другой стороны,
К сфере правового регулирования деятельности политических партий, в той или иной степени воспроизводимой в национальном законодательстве различных стран, можно отнести:
› права и обязанности политической партии;
› функции партии, формы и методы осуществления партией политической деятельности;
› организационное устройство партии;
› порядок образования и прекращения деятельности партии;
› основания и порядок участия партии в выборах и в деятельности государственных органов;
› финансовую, хозяйственную и предпринимательскую деятельность партии;
› взаимоотношения партии и государственных органов, непартийных общественных объединений и иных организаций;
› международные связи партии;
› идеологическую и агитационную деятельность партии.
Приводимый перечень не претендует на универсальность и исчерпывающий характер, поскольку в зависимости от правовой системы конкретного государства объем и характер регулирования деятельности партий существенно различаются: от скрупулезного фиксирования малейших юридически значимых деталей до полного правового пробела, нередко заполняемого складывающимися политическими обыкновениями.
Реализация статусных характеристик и функционального назначения партий обеспечивается посредством закрепления за ними комплекса субъективных прав и обязанностей. По своей природе права политических партий тесно связаны с правами человека и гражданина, закрепленными в конституции, так как базируются на комплексе политических прав личности (на объединение, выражение своего мнения, свободу слова) и призваны обеспечить их полноценную реализацию. Вместе с тем, необходимо различать политические права граждан, включая право на объединение, и комплекс субъективных прав политических партий как коллективных субъектов.
В зависимости от содержания права политических партий разделяются на те, что принадлежат партии с момента ее создания, те, которые возникают у нее с момента государственной регистрации, и те, которые возникают с момента представления данных о регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.
Конституционная практика демонстрирует возможность принципиально различных подходов к созданию и легитимации деятельности партий. В странах с многопартийной системой можно выделить три основные группы государств, различающихся по способу законодательного закрепления легального статуса партии:
› явочный (уведомительный) порядок, когда партия обретает официальный статус с момента учреждения: от инициаторов создания партии не требуется представлять документы и сведения о созданной партии в специально уполномоченный государственный орган (Австралия, Бельгия, Дания, Нидерланды, Франция и другие страны) [73] ;
› разрешительный порядок, предполагающий предварительное согласие государства на создание политической партии (СССР до 1990 года, Никарагуа в 1980-1990-х годах и другие страны);
73
Иногда явочный порядок наряду с отсутствием необходимости регистрации партии как таковой предусматривает требования по государственной регистрации партий для обретения права участия в выборах (Австралия, Дания, Швеция) или статуса юридического лица (Франция). Факт регистрации не удостоверяет статус партии, а лишь фиксирует ее право на доступ к определенным видам деятельности (если регистрация обязательна) либо на получение установленных законом преимуществ при их осуществлении (если регистрация носит добровольный характер).