Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Юрицин Александр

Применительно к объекту правоотношения, организационного в частности, стоит отметить, что нами было подмечено, что объект отношения, будучи абстрактной категорией, содержит в себе элемент идеальной модели, к которой стремится воля участников в рамках их участия в правоотношении. Соответственно, коль скоро объект отношения представляет собой ориентир правореализационной деятельности участников, выражающийся в состоянии упорядоченности их отношения (правопорядок), а его предпосылкой является законность, как непременное условие его достижения и укрепления [54] , то, получается, что содержание правоотношений, так или иначе представленное правами и обязанностями участников, выступает фундаментальной предпосылкой правопорядка, т. е. законностью.

54

Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218–219.

Законность представляет собой триединое явление, проявляющееся в качестве принципа права, режима общественной жизни, и самое главное – метода, определяющего действия субъектов [55] . В самом общем виде законность можно понимать как строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами

права норм позитивного права, т. е. как реализующееся право [56] .

Исследователи советского периода, увы, не уделяли внимания реальным условиям жизни общества и его потребностям. Так, С. Н. Братусь отмечал, что главное в законности и правопорядке – исполнение обязанностей, при этом строгое и неуклонное, в полной мере обеспеченное гарантийными мерами, в первую очередь, мерами юридической ответственности, основанной на реальности и неотвратимости государственного принуждения [57] . Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, подобные формулы неприемлемы для свободного демократического общества [58] . Еще Г. Ф. Шершеневич предостерегал, что реализация норм права не должна превращаться в механический процесс, совершенно оторванный от реальной жизни [59] .

55

Морозова Л. А. Указ. соч. С. 206–327; Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218.

56

Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 217.

57

Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. С. 6, 81,118, 198.

58

Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 217.

59

Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 4. М., 1910. С. 714–716.

Приложение обозначенных теоретических положений находит свое выражение в плоскости принципов законности [60] . Проиллюстрируем основные из них на примере норм ФЗ «О контрактной системе» в ключе понимания законности как метода реализации права субъектами отношений. Нужно заметить, что, несмотря на довольно детальное регулирование многих вопросов, сам принцип законности не нашел прямого закрепления в ФЗ «О контрактной системе».

Единство проявляется в установлении одинаковых требований ко всем субъектам отношений, в первую очередь, к заказчиками. ФЗ «О контрактной системе» устанавливает единую систему принципов контрактной системы (ст. 6), одинаковые для всех требования составления и исполнения планов (гл. 2), общие способы и порядки осуществления закупочных процедур (гл. 3). Применительно к участникам закупок, единство статуса проявляется, например, в установлении единых требований к ним (ст. 31), однако режим содержит некоторые привилегии для отдельных категорий участников (ст. ст. 28, 29, 30), а также в равных возможностях обжалования действий организаторов (ст. 105).

60

Морозова Л. А. Указ. соч. С. 331–334; Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 218–221; Лазарев В. В. Указ. соч. С. 222–224.

Судебная практика содержит ряд примеров нарушения единства как принципа законности и как принципа ФЗ «О контрактной системе». Так, п. 3 ст. 2 дает субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям право в соответствии со своей компетенцией принимать правовые акты по предмету регулирования ФЗ «О контрактной системе» (п. 1 ст. 1). Однако по прошествии малого периода времени имеется практика признания недействующими подобных актов. Так, некоторые субъекты РФ, предъявляли к исполнителям контракта дополнительные требования в виде отсутствия долгов по уплате налогов как условие оплаты товаров (работ, услуг) [61] , либо устанавливали обязательность проведения централизованных закупок в отношении государственных заказчиков субъекта РФ [62] . В других случаях устанавливались повышенные требования к банкам, правомочным выдавать банковские гарантии в качестве обеспечения авансирования [63] . Отменяя данные правовые акты, суды отмечали, что возможности правотворчества на уровне субъектов РФ, а также в муниципальных образованиях возможны лишь в случае прямого указания на то в федеральных законах, тем самым федеральный законодатель существенно ограничивает возможности правового регулирования данных отношений на иных уровнях.

61

Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс»; Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-9. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

62

Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-10. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

63

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 июня 2014 г. по делу № А56-54795/2013. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Таким образом, фактически, ФЗ «О контрактной системе» не оставляет правотворческих полномочий субъектам и муниципальным образованиям, запрещая каким-либо образом влиять на статус участников отношений. Все сводится к довольно таки номинальным полномочиям по разработке информационной системы (п. 7 ст. 4), включению дополнительной информации в планы (п. 3 ст. 17), установлению перечня случаев обязательного общественного обсуждения (ст. 20) и пр.

Нередко заказчики устанавливают дополнительные, не указанные в законе требования к участникам, например, в части членства в саморегулируемой организации [64] , однако в ряде случаев, со ссылкой на необходимость достижения результатов (специфика материального объекта), сложившуюся на

рынке деловую практику, а также ответственность за результативность заказа, суды указывают на непротиворечивость данного условия действующему законодательству [65] . Встречаются случаи, когда суд, например, признает личное исполнение контракта не требованием к участнику, а способом и порядком его исполнения [66] . Интересно, что попытки контролирующих органов установить определенный уровень специализации, связанный со спецификой товара, приводит к отмене подобных решений [67] . Представляется, что наличие изъятий в правовом регулировании, порожденных правоприменительной практикой, искажает режим законности.

64

Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2015 г. по делу № А60-39818/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

65

Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 января 2015 г. по делу № А56-36250/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

66

Определение Верховного Суда РФ от 4 августа 2015 г. № 306-КГ15-8173. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

67

Определение Верховного Суда РФ от 30 июля 2015 г. № 306-КГ15-8017. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Закон, будучи выражением высшей государственной целесообразности, прямо устанавливает правила поведения субъектов отношения, допуская возможность целесообразных поступков исключительно в рамках действия закона. Это проявляется, например, в строгих правилах выбора способов определения поставщиков (ст. ст. 24, 48, 72, 83, 93). В то же время, ФЗ «О контрактной системе» дает заказчику некоторую, определенную законом самостоятельность, например, при определении начальной (максимальной) цены контракта за счет указания возможных источников информации о ценах (п. 18 ст. 22).

Однако, как мы продемонстрировали ранее, правоприменители допускают целесообразные решения, нарушающие закон. Вдобавок к этому в литературе порой описываются случаи более чем необоснованных требований контролирующих органов к заказчикам в части товаров и оборудования, с которыми предстоит трудиться работникам последнего [68] . Получается, что подобные факты, в случае их «легализации» юрисдикционными органами, искажают содержание правоотношения, посредством отклонения от изначально предписанного нормами права объекта отношения, закрепляющего идеальную модель их развития. Тем самым, посредством накопления деформированных отношений, страдает соблюдение общей законности применения закупочного законодательства.

68

См., например: Воскресенская Е., Клименко С. Свобода заказчика при определении предмета торгов: реалии и перспективы. Анализ на примере закупок медицинских изделий [Электронный ресурс] // Конкуренция и право. 2013. № 4. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

Неотвратимость наказания за нарушение законности. ФЗ «О контрактной системе» еще в общих положениях содержит принцип профессионализма заказчика и связанный с ним принцип ответственности за результативность обеспечения публичных нужд, что предполагает персональную ответственность должностных лиц. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) в главе седьмой имеется ряд составов, призванных обеспечить неотвратимость ответственности виновных лиц. С другой стороны, лица с которыми заключен контракт, в соответствии с ФЗ «О контрактной системе» несут ответственность за сроки соблюдения обязательств (ст. 34), в т. ч. за недобросовестное исполнение, участники закупок также несут ответственность в рамках неблагоприятных последствий за свои действия, например, за порядок, содержание и сроки подачи заявок на участие в процедурах определения поставщика.

В то же время, правоприменительная практика порою демонстрирует принятие противоположных решений по схожим вопросам, нередко отсутствуют четкие критерии применения санкций к нарушителями [69] .

Тем самым, обеспечивая исполнение прав и соблюдения обязанностей (содержание правоотношения), участники отношений обеспечивают законность как режим функционирования всей контрактной системы. Однако изучение базовых принципов законности показывает, что в рамках каждого из них имеются серьезные проблемы, что снижает интегральную оценку законности применения закупочного законодательства.

69

Подробно проблемы применения ответственности к участникам закупок рассмотрены в пар. 3 гл. 2

Возвращаясь к правопорядку как итогу существования правоотношения и как цели существования закупочной системы, стоит отметить, что правопорядок есть качественная категория, производная от реализации законности [70] . Как уместно отмечают В. В. Лазарев, Н. И. Матузов, позитивное право есть предпосылка реализации законности, соблюдение режима которой позволяет достигнуть состояния упорядоченности отношений [71] . Таким образом, само по себе наличие ФЗ «О контрактной системе» есть не более чем первый шаг на пути достижения целей правового регулирования. Лишь обеспечение реализации принципов и гарантий законности позволит правопорядку быть прочным. Кроме того, можно отметить тесную связь содержания организационного отношения как выразителя законности, которое, будучи основанным на нормах позитивного права, направлено на объект отношения, в свою очередь связанного с правопорядком. Следовательно, обеспечение функционирования центрального элемента обозначенной схемы (законности) позволит добиться реализации не только организационных отношений, но и закупочной системы в целом.

70

Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. С. 477.

71

Лазарев В. В. Указ. соч. С. 220–221; Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 216.