Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Юрицин Александр

По большому счету, законодатель, обобщая и суммируя интересы различных социальных групп, общества в целом, выражает их в праве. При этом побудителем интересов общества являются потребности индивидов, на удовлетворение которых и направлено право [87] . Более того, только правовое закрепление интересов позволяет преодолеть их изначальный субъективизм и предать им качество объективной правовой реальности [88] . Однако, представляется, что на определенном этапе у государства может возникнуть собственный интерес, обусловленный не только благими намерениями, но и интересами государственной бюрократии, ведь в конечном счете именно они являются исполнителями публичных интересов, именно они оформляют публичный интерес.

87

Першина И. В. Указ. соч. С. 24.

88

Михайлов С. В. Указ. соч. С. 17–18.

Например,

Л. В. Андреева отмечает, что государство может иметь публичный и частный интересы. Первый проявляется в регулировании отношений по использованию и распоряжению государственной собственностью. Второй – в рамках участия государства в рыночных отношениях, в т. ч. через публичных юридических лиц и для закупочных целей. Вид интереса отражает специфику метода правового регулирования [89] .

О проявлении частных интересов у государства упоминал еще Г. Ф. Шершеневич, по его мнению, мы имеем дело с юридической фикцией, но не в плане того, что государство создает субъектов права, а в том, что оно создает субъектов наподобие частных лиц. Однако подобная ширма не способна скрыть властный характер своей природы, что находит свое отражение в подрыве частноправового статуса, как субъектов, так и отношений, в которых они участвуют [90] . Как будет показано в следующей главе, невозможно в рамках реализации т. н. частного государственного интереса утверждать о приоритете частноправового метода регулирования. Кроме того, получается, что особенность метода регулирования дробит понятие интереса, а вместе с ней и государственную волю.

89

Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 11–12.

90

Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 3. С. 540–547.

Однако речь идет о другом: закрепляя принципы функционирования контрактной системы, государство устанавливает общесоциальные приоритеты [91] : открытость и прозрачность информации, обеспечение профессионализма заказчиков и конкуренции участников, стимулирование инноваций и единство системы, ответственность за результативность размещения заказов, эффективность системы (ст. ст. 6-12 ФЗ «О контрактной системе»).

С другой стороны, государственная (публичная) бюрократия вполне легально, в рамках закона может осуществлять расходование средств в своих интересах путем фактического использования и распоряжения собственностью, приобретенной на бюджетные средства, принадлежность права собственности им не требуется, т. к. это сопряжено с несением бремени его содержания. Тем самым они фактически распоряжаются всей полнотой бюджетных средств [92] , получают возможность преследовать собственную материальную выгоду, не неся никакой ответственности за принятые иррациональные решения [93] .

91

Першина И. В. Указ. соч. С. 27–28.

92

Бутаков А. В. К исследованию новейшей истории российской государственности: Византия история без конца. Омск, 2011. С. 36, 46–48.

93

Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М., 2011. С. 12.

Попытка в максимальной степени регламентировать процедуры, реализовать принцип профессионализма заказчиков ведет к увеличению численности публичных служащих, квалифицированных работников публичных юридических лиц [94] , ведет к увеличению бумажной волокиты. Так, для реализации ФЗ «О контрактной системе» правительство должно выпустить порядка семи десятков подзаконных нормативно-правовых актов [95] . Естественно, что увеличение бюрократического аппарата с огромной структурой, наличием контрольных органов приводит к тому, что система начинает жить собственной жизнью, становится крайне неэффективной (затратной), коррупциогенной. Нормой становится т. н. идеология социального забегания, предусматривающая постановку амбициозных целей, принятие нормативных правовых актов с их последующей заменой новыми, содержащими еще более высокие цели и обоснование причин неудач [96] .

94

Курц Н. Госзакупки требуют доверия [Электронный ресурс] // ЭЖ-Юрист. 2014. № 15. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

95

Белов В. Е. Планирование в контрактной системе [Электронный ресурс] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

96

Бутаков А. В. Указ. соч. С. 54–55, 361, 362.

Представители административной науки рассматривают вопросы публичных интересов в ключе их противопоставления частным отраслям права. Так, Ю. Н. Старилов

отмечает, что административное право, в соответствии с т. н. теорией интересов, служит реализации публичных интересов, при этом роль публичного права сводится к регулированию общественных отношений в области функционирования государства, его органов и служащих [97] . Однако получается, что вся система публичного права функционирует не ради обеспечения стабильности, развития, правопорядка в обществе, а ради самой себя, получается, что автономное понимание публичных, общественных и частных интересов без их опосредования друг другом приводит к тому, что поддержание управленческой системы становится самоцелью.

97

Смоленский М. В. Административное право. Ростов н/Д, 2005. С. 59, 60.

Увы, именно таким может быть государственный интерес, подвергшийся деградационному влиянию бюрократической системы. Представляется недопустимым исключать общественный контроль над действиями не только заказчиков, но и законодателей. Интересно, что ФЗ «О контрактной системе» содержит ряд положений об участии общественности. Например, ст. 20 – обязательное общественное обсуждение закупок, увы, предусматривающая бланкетную норму; ст. 102 – общественный контроль, который в соответствии с п. 1 могут осуществлять в т. ч. и граждане, а в соответствии с п. 3 граждане отсутствуют в перечне субъектов, обладающих контрольными правомочиями. Кроме того, ст. 105 не причисляет граждан к субъектам, управомоченным на подачу жалоб.

И это несмотря на принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» № 212-ФЗ [98] . Интересно, что из текста закона (п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 18) количество форм общественного контроля не является исчерпывающим. П. 1 ст. 18 позволяет осуществлять контроль во взаимодействии с органами власти, что, например, не исключает подачу жалоб. П. 1 ст. 3 закрепляет за гражданами право участия в контроле как лично, так и в составе некоммерческих организаций, однако, исходя из дефиниции понятия общественного контроля (п. 1 ст. 4), его могут осуществлять лишь указанные в законе субъекты. К таковым ст. 9 не относит ни граждан, ни некоммерческие организации, отдавая все полномочия общественным палатам (советам) различных уровней. Тем самым в законах имеются все основания для дачи отказа в проведении проверок по обращениям физических лиц, специализированное законодательство не позволяет расширительно и комплексно трактовать ст. ст. 102, 105 ФЗ «О контрактной системе».

98

СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.

Практика применения данных норм подтверждает правильность высказанных суждений, суды отказывают в защите законных интересов субъектам, неуполномоченным на подачу жалоб, мотивируя это отсутствием права обжалования, а также отсутствием защищаемого интереса как такового [99] . Более того, по тем же основаниям можно отказывать в рассмотрении жалоб, поданных и в административном порядке.

Тем самым, государство, представляя интересы граждан, фактически лишает их права самостоятельно и непосредственно контролировать соблюдение своих интересов. Во всяком случае, наличие в рамках публичных интересов существенных отличий между бюрократическими и общесоциальными интересами приводит правовое регулирование к неэффективному результату, так как от соответствия норм права реальным интересам общества зависит благосостояние последнего [100] .

99

См., например: Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 октября 2015 г. по делу № А60-33116/2015. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

100

Михайлов С. В. Указ. соч. С. 34.

Представляется, что государство, будучи искусственным образованием, испытывая потребность в ресурсах, не может иметь потребностей, тем не менее, это не умаляет наличие у него публичных нужд, направленных на поддержание работы органов власти [101] . Тем самым, в состав публичных интересов, наряду с интересами общества, обусловленными его потребностями, интересами бюрократии, входят и публичные нужды, целевое назначение которых обусловлено исключительно реализацией публичного интереса в целом.

101

Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 20.

Таким образом, интерес есть осознанная потребность индивидов, общества в различных благах, предусматривающая способ ее реализации. Публичный интерес – выраженные в праве потребности общества, делегировавшего государству обязанности по их выявлению, поиску социального компромисса и реализации. В силу того, что в процессе поиска социального компромисса государство должно обеспечивать правопорядок посредством установления режима законности, то и публичные интересы, реализуясь в форме правоотношений [102] , преследуют разнородные, но одновекторные цели.

102

Михайлов С. В. Указ. соч. С. 18.