Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд
Шрифт:
Получается, что объектом организационных отношений одновременно является как идеальная модель поведения участников, на достижение которой развивается содержание правоотношения, так и имущественное отношение, включающее материальный объект, в виде ориентира развития организационного отношения.
Изучение трактовок содержания и объекта организационного правоотношения позволяет прийти к выводу о том, что они соотносятся как законность и правопорядок, т. е. как определенные элементы процесса реализации публичных интересов. Однако в рамках изучения принципов законности, на примере норм ФЗ «О контрактной системе» и практики их применения, мы выяснили, что их соблюдение не является повсеместным, правоприменительная практика порой нарушает их в угоду целесообразности. Данные обстоятельства, несомненно, будут снижать эффективность закупочной системы в целом ввиду наличия и накопления подобных противоречий.
§ 4. Цель правоотношения как признак организационных отношений в рамках контрактной системы удовлетворения государственных и муниципальных нужд
Третий признак организационных отношений – цель. В данном случае О. А. Красавчиков ставил вопрос о непосредственной цели организационного отношения. Может ли она совпадать с целью организуемого отношения? Ведь на первый взгляд может показаться, что организация,
72
Красавчиков О. А. Гражданские организационно-правовые отношения. С. 162–163.
Однако, как быть, если организационное отношение уже прекращено, а основное находится в процессе исполнения, действительно ли их цели могут совпадать, насколько правомерно дифференцировать цели правоотношений на различные классы с точки зрения времени достижения, а затем ставить вопрос об их тождестве? Представляется, что ответ на данный вопрос можно получить путем теоретического исследования целей позитивного права и цели правоотношений.
Нередко в литературе поднимаются вопросы о понятиях цели и интересов в праве и правоотношениях. Так, дореволюционное и советское законодательство в качестве целей закупочной деятельности устанавливало защиту государственных интересов [73] . По мнению И. В. Першиной, такие понятия как цель, интерес, потребность, деятельность нередко характеризуются как синонимы и определяются друг через друга [74] , в т. ч. применительно к правовой сфере. Для разграничения конечных и оперативных целей, публичного и частного интереса в правоотношениях необходимо произвести анализ литературы.
73
Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 2. М., 2002. С. 59–60.
74
Першина И. В. Интерес в праве: автореф. дис. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2002. С. 9, 15.
Еще Р. Иеринг отмечал, что в основе субъективного права лежит интерес, т. е. выгода, даруемая правом, а также иск, как средство ее защиты. Тем самым, производился вывод о том, что право есть юридически защищенный интерес, в котором и заключена цель права [75] . Однако его теория объясняет исключительно субъективные права, оставляя вне рамок такие аспекты как интерес, выраженный в позитивном праве, в компетенции. Не определено, как абстрактная принадлежность права может реализовывать интересы его обладателя.
75
Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 3. С. 602–603.
Понятие интереса нередко сводят к различным благам, выгоде, пользе от различных объектов. Однако, интерес, будучи отождествленным с благом, лишается своего объекта, т. е. имеет целью самого себя [76] . Иными словами, интерес становится самоцелью [77] , в то время как целью должно быть удовлетворение повлекших интерес потребностей. С другой стороны, интерес выступает в качестве побудителя, ориентира и регулятора деятельности, и, будучи частью последнего, обеспечивает переход субъективного в объективное бытие [78] .
76
Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 22.
77
Новиков А. М., Новиков Д.А. Методология. М., 2007. С. 264.
78
Першина И. В. Указ. соч. С. 6, 9.
И. В. Першина признает за правом нормативно закрепленный государственный интерес, который лишь при определенных обстоятельствах может совпадать с частным интересом. В то же время она отмечает невозможность сведения интересов к совокупности потребностей, ибо порождаемые потребностью интересы могут быть различные, т. к. субъект должен иметь право выбора. Исходя из предложенных ей концепций интереса, соответственно: объективная, предполагающая наличие интереса в социальной реальности, вне зависимости от его осознания субъектом; субъективная, опосредующая его деятельностью сознания; различные смешанные концепции [79] , стоит отметить, что, применительно к контрактной системе, ФЗ «О контрактной системе» является выразителем исключительно публичных интересов, о чем свидетельствует ст. 1, где отмечается, что система функционирует в целях повышения эффективности, результативности, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок. При этом в легальном определении контрактной системы не раз подчеркивается, что она направлена на обеспечение публичных нужд (ст. 3). А ст. 13 прямо перечисляет цели осуществления закупок: исполнение программ развития, международных обязательств, а так же функций и полномочий органов власти.
79
Там же. С. 14, 16, 18.
Однако в первом случае законодатель прямо употребляет термин цель, во втором – подразумевает потребности, в третьем – опять говорит о целях. Что свидетельствует о непонимании таких категорий как цель, потребность, интерес. Представляется, что обозначенные концепции интереса не могут в полной мере отразить специфику проявления данных категорий в рамках функционирования позитивного права, государственных органов. Во-первых, если право выражает публичный
80
Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2011. C. 20.
Нам представляется, что аналогичное суждение можно высказать и в отношении публичных юридических лиц, таких как бюджетные, автономные, казенные учреждения, унитарные предприятия, т. к. в соответствии со ст. 15 ФЗ «О контрактной системе» на них распространяются положения, установленные законодательством о контрактной системе, кроме того, в соответствии со ст. 123.21 ГК РФ, ст. ст. 9.1, 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ [81] , ст. 2 Федерального закона от 03 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ [82] , ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ [83] , данные организации, по сути, берут на себя выполнение функций публично-правовых образований, действуют на основании уставных документов, во исполнение интересов учредителей. Кроме того, ст. ст. 294–300 ГК РФ закрепляют за ними лишь ограниченные вещные права на имущество учредителей.
81
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
82
СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
83
СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
Во-вторых, насколько правомерно использовать категориальный ряд, основанный на исследовании психологии человека, тогда как заказчики, в т. ч. публично-правовые образования, органы власти, публичные юридические лица, по сути своей, являются юридической фикцией. Говорить о народной воле можно лишь постольку, поскольку граждане реализуют свое активное избирательное право, в остальных случаях имеется выраженная в праве воля государственной бюрократии.
В свете данных аргументов уместно отметить, что категория потребности воспринимается как неотъемлемый признак живого организма, а интерес – потребность особого рода, связанная с интеллектуальной деятельностью человека как социального существа [84] . Соответственно, потребность как особое качество физических лиц как субъектов права и правоотношений не вписывается в рамки позитивного права в целом, контрактной системы в частности, т. к. потребность – взаимодействие организма с внешней средой. В связи с этим, можно не согласиться с мнением И. В. Першиной, отмечающей, что структурными элементами интереса являются в т. ч. и потребности, в конечном счете формирующие интерес [85] , т. к., например, производя закупку товаров для нужд населения, заказчик, действуя в силу компетенции по закону, либо на основании учредительных документов, в конечном счете удовлетворяет потребности населения, а не свои собственные потребности и интересы, ибо, с одной стороны, он не является физическим лицом, с другой – у него отсутствует свобода выбора. Применительно к проиллюстрированному примеру, можно утверждать, что потребности граждан являются предпосылкой формирования публичных интересов и в то же время конечным результатом их реализации. Следовательно, применительно к заказчику проблематично утверждать наличие у него собственных интересов и тем более потребностей. Иными словами, мы не отрицаем, что потребности есть предпосылка интересов общества, которые формируют публичный интерес, мы всего лишь хотим донести мысль о том, что необходимо отличать потребности и интересы общества и интересы государства, которое не обладает потребностями в силу бестелесности своего существования, неживой природы происхождения.
84
Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 9; Михайлов С. В. Указ. соч. С. 14, 15.
85
Першина И. В. Указ. соч. С. 15, 26.
В силу того, что ФЗ «О контрактной системе» регламентировал процедуры для заказчиков всех уровней, на что указывают цели осуществления закупок (ст. 13) – общие для заказчиков всех уровней принципы единства контрактной системы (ст. 11), – то и интересы федеральные, субъектов федерации, муниципальных образований, публичных юридических лиц едины, но не в плане тождества потребностей, а в ключе однородности отражаемых правом интересов различных групп населения, от малого муниципального образования, до многонационального народа в целом. Естественно, что на реализацию всех интересов не могут быть направлены усилия всех и каждого из заказчиков, наличие между ними отношений по межеванию предметов ведения, компетенции, обуславливает узкоспециализированную направленность их деятельности, что ни в коем случае не приводит к разделению интересов. Однако здесь мы говорим, с одной стороны, о публичных интересах, т. е. отраженных в нормах права в рамках деятельности органов власти, с другой стороны – социальные интересы: интересы различных социальных групп, индивидов являются эгоистичными, что приводит к противоречию между ними и интересами других групп населения, а также и с «усредненными» публичными интересами. Несомненно, что групповые интересы всегда превалируют над интересами индивидов, интересы больших социальных групп превалируют над интересами малых. Право, будучи субординационной системой, уравновешивает интересы общества и устанавливает единые, высшие публичные интересы [86] . Таким образом, в отличие от публичных, социальные интересы не обладают единством.
86
Михайлов С. В. Указ. соч. С. 16–17.