Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века
Шрифт:
Указ генерал-майору Волкову о примерном расположении двух полков на крестьянские души в Новгородском уезде [505] , от 1721 года, положенный в основание «Инструкции генералу Чернышеву».
Из приведенного перечня первоначальных проектов законов, написанных самим Петром I, видно, что ему принадлежали не только законодательная инициатива и общее руководство законодательной работой, но и роль чернорабочего в правотворчестве. Им были написаны первоначальные проекты законов, которые вводили новые, европейские порядки в государственные учреждения России и насаждали правосознание в русском обществе. В его проектах были подробно разработаны нормы о законе, обязательном для всех, как основании правового государства, законоположения о высших административных учреждениях и о порядке ведения в них дел, об органах надзора и контроля, о форме суда и об организации сухопутной армии и впервые [в России] созданного им [Петром] военного флота. Таким образом, темы, разработанные Петром I единолично в первоначальной стадии правотворческого процесса, были весьма разнообразны, обширны и требовали от него огромного практического опыта и больших государственных и юридических знаний.
505
Каб.
Большая часть проектов, составленных Петром, была написана им у себя в Кабинете, здесь же была переписана писцом и затем отправлена в Сенат, часто без подписи, – для дальнейшей обработки и обсуждения. Рассмотрим несколько таких проектов, чтобы дать характеристику Петра как автора первоначальных проектов закона.
Кратким и в то же время самым ярким с точки зрения юридической можно считать указ от 17 апреля 1722 года [ «О хранении прав гражданских»], являвшийся своеобразным конституционным актом Петра при установлении империи в России. Вследствие этого по распоряжению Петра он должен был находиться на столе во всех государственных учреждениях как зерцало [506] , и такое положение в России он занимал до 1917 года. Изучим его происхождение, приемы написания и содержание важнейших норм.
506
ЗА ПВ. Т. I. С. 106. [Зерцало – трехгранная призма с гербом России в навершии и с накленными печатными текстами законов от 17 апреля 1722 года, 21 января 1724 года и от 22 января 1724 года. – Примеч. ред.]
Постоянно принимая активное участие в управлении государством, Петр видел, что старая, закоренелая привычка к произволу, неуважение к закону, злоупотребления при понимании и толковании его со стороны чиновничества, не исключая и членов государственных коллегий, сопровождали как тень всякий его закон. Отмечал он это и в указе 24 марта 1714 года о недвижимых имуществах и – особенно – в сопроводительном собственноручном указе «господам губернаторам». В нем Петр предупреждал их о необходимости постоянного и тщательного надзора за мобилизацией недвижимых имуществ, «ибо, – мотивировал он, – обычай есть проклятым ябедником все указы своими вымыслы портить» [507] . Игру законами он наблюдал повсюду, не только на местах, в провинции, но и в центральных учреждениях. Поэтому требовал, чтобы именные указы – «за нашей подписью» – делились на две категории: «временные и в постановление вечное» – и чтоб эти последние припечатывались к «Должности Сената», регламентам коллегий, уставам и артикулам [508] . Он приказывал всегда иметь названные законы на столе в отдельных книгах для справок: «Иметь в Сенате всегда на столе три книги с реестрами для прииску: 1. Инструкция Сенату. 2. Указы и регламенты по этим. 3. Указы на дела, конец имеющие. 11 апреля 1722 г.» [509] Такое распоряжение было неоднократным: «Чтоб указы в книгах всегда лежали и оным реестр короткой, о чем которой, для прииску нам. Уже давно приказано» [510] . Все эти предписания мало содействовали установлению законности.
507
Там же. С. 40.
508
Там же. С. 85.
509
Там же. С. 102.
510
Каб. П.В. I отд. Кн. 33. Л. 436.
Злоупотребления [служебным положением] путем игнорирования уже существующего закона или [путем] кривого толкования указа, который служил основанием для администрации и судебных органов при решении дел, имели место даже в присутствии самого царя. Такие злоупотребления, наблюдавшиеся постоянно, а особенно последнее, имевшее место в Сенате в присутствии Петра 13 апреля 1722 года, как указывает законодатель, и послужили поводом к написанию указа [ «О хранении прав гражданских»]. На другой день, 14 апреля, под свежим впечатлением, Петр набросал конспект будущего закона. «Бубликовать» [511] , – начал он первый набросок и дальше в форме конспекта наметил три основных положения. Первое: «…чтоб никто не дерзал о той материи выписывать, докладывать, что уже в регламентах есть [512] , под смертию». К этому пункту в скобках сделано замечание: «О сем гораздо распространить, о вымыслах». Второй пункт: «В Сенате и в колегиях на стене б всегда или лучше на столе было, прокурорам – в Должность». И, наконец, третий пункт: «Когда темное или новое, тогда не токмо колегия, но ни Сенат один, но со всеми члены колегий всех и с докладу». Этот набросок помечен датой: «В 14[-й] де[нь] апреля 1722 г.» [513] В тот же день Петр «распространил о вымыслах»: «Ибо когда о какой материи в регламенте уже определено и вышеписанного поправления не требует, то для чего в другой раз оное предлагать? – спрашивает царь и дальше указывает причины: – Разве от неосмотрителной лени или хотя новый указ сделать, дабы правду испортить, понеже всех регламентов в памяти иметь невозможно, того ради легко сие учинить мочно и теми указы регламенты испортить» [514] .
511
Так в тексте. – Примеч. ред.
512
Т.е. требовать высочайшего решения по вопросу, по которому имеются нормы действующего законодательства. – Примеч. науч. ред.
513
ЗА ПВ. Т. I. С. 105.
514
Каб. П.В. I отд. Кн. 32. Л. 443.
После 14 апреля, в течение трех дней до 17 апреля, Петр еще три раза работал над текстом, развивая и обосновывая приведенные положения. В третьей редакции Петр еще более «гораздо распространил о вымыслах». Во введении к закону он дал весьма яркое определение одного из своих правовых положений: «…ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских», т. е. точное и честное исполнение государственных законов, между тем как представители власти и законности в России «зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды». Петр в своих указах всегда старался убедить доводами разума, прежде чем обратиться к мерам карательным: «…понеже всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти еще есть». Поэтому он торжественно заявляет, что источником права должен являться исключительно писаный закон, изданный по определенной форме: «Того ради сим указом, яко печатью, все уставы и регламенты запечатываются, дабы никто не дерзал иным образом всякие дела вершить и располагать не против регламентов, и не точию решить, ниже в доклад выписывать то, что уже напечатано».
В той же, третьей редакции Петр совершенно самостоятельно, с большой глубиной юридической мысли разрабатывает взаимоотношения в сфере законодательства между административными органами, [т. е.] Сенатом и государственными коллегиями, и верховной властью. Определяя условия издания закона, Петр чрезвычайно тонко очертил степень участия административных органов в законодательстве, и в частности их право издания законов с временным характером при перерывах в отправлении верховной властью своих законодательных функций. Последний вопрос – один из важнейших во всех современных конституциях и парламентских порядках западноевропейских государств – был поставлен еще в начале XVIII века под влиянием требований жизни и самостоятельно разрешен Петром I в изучаемом указе.
Все административные органы при Петре могли и должны были проявлять законодательную инициативу в двух случаях: во-первых, если норма, потребная при разрешении конкретного случая, неясно выражена в регламенте или уставе и, во-вторых, если конкретное дело, встретившееся в практике административного органа, не может быть точно разрешено на основании закона, если оно не может быть подведено под существующие статьи закона. В таких случаях все административные учреждения, кроме Сената, не имели права не только разрешать окончательно дело, но даже и выносить постановления, подлежащие утверждению вышестоящими инстанциями. Они [административные учреждения] обязаны были «приносить» такое дело в Сенат для обсуждения его со всеми государственными коллегиями сообща. «Буде же в тех регламентах что покажется темно, – пишет Петр, – или такое дело, что на оное ясного решения не положено, такие дела не вершить, ниже определять, но приносить в Сенат выписки о том, где повинны Сенат собрать все колегии и о оном мыслить и толковать под присягой» [515] . При этом Петр подтвердил еще раз положение, которое проходило как основная норма через все его законодательство и неизменно осуществлялось им на практике – в управлении государством и особенно в законодательстве: «Однако ж не определять, но, положа на пример свое мнение, объявлять нам». И только после апробации царем, «когда определим и подпишем», норма печаталась, присоединялась к регламенту или указу и становилась источником действующего права.
515
ЗА ПВ. Т. I. С. 107.
При отлучении же из столицы единственного носителя законодательной власти – императора – Сенат и государственные коллегии, так же как и в первом случае, «положа на пример свое мнение», подписывают его и временно, до апробации верховной властью, разрешают на основании его текущие дела. [Возникший таким образом] закон являлся источником действующего права только до возвращения императора, а следовательно, имел временный, чрезвычайный характер. При возвращении императора к фактическому осуществлению своих законодательных прав эта временная норма или утверждалась им и тогда вносилась в регламент либо устав, или отменялась – и тогда теряла свое значение.
Изучаемый пункт указа 1722 года своеобразно формулировал право издания высшими административными органами чрезвычайных законов при перерывах в сессии законодательных учреждений [из] современных демократических западноевропейских конституций.
Такой порядок управления и законодательства Петр считал основанием устойчивости государства и поэтому установил за нарушение его высшую санкцию, «не смотря» на лицо и заслуги перед государством – «не помня никаких его [нарушителя] добродетелей прежних». И такая санкция была не пустой угрозой, а реальностью, так как в тексте указа законодатель ссылался на пример губернатора, князя Гагарина [516] , оказавшегося «плутом» и повешенного публично за нарушение именно прав государственных. Из ссылки на памятную тогда всем казнь знатной персоны видно было каждому, какой опасности подвергал себя всякий, «без различия лица», следовавший «правилам гагариновым». В последних двух редакциях Петр предписал, чтоб этот указ всегда и везде, начиная от Сената и до последних судных мест, находился на столе на видном месте, «яко зерцало пред очми судящих». За нарушение этой нормы законодатель установил взыскание: «А где такого указа на столе не будет, то за всякую ту преступку сто рублев штрофу в гошпиталь» [517] .
516
Имеется в виду князь Матвей Петрович Гагарин (1658–1721) – российский государственный деятель. Занимал должности главы Сибирского приказа, Оружейной палаты, коменданта Москвы. В 1708–1719 годах сибирский губернатор. За преступления против интересов службы 14 марта 1721 года Правительствующим сенатом приговорен к смертной казни. 21 марта 1721 года повешен на Троицкой площади Санкт-Петербурга. – Примеч. науч. ред.
517
Там же. С. 108.
Подобно тому, как создавался указ от 17 апреля 1722 года, вырабатывались тексты и других коротких, но важных указов, например: указ от 4 апреля 1714 года об обязательности вед'eния протоколов, о коллегиальном решении дел и о подписывании протоколов [518] ; указ о порядке производства в чины воинские и гражданские [519] , от 7 марта 1721 года; указ о сохранении внешнего порядка и чинности служащими государственных учреждений [520] , от 22 января 1724 года, и другие.
518
Там же. С. 207–209.
519
Каб. П.В. I отд. Кн. 37. Л. 407; ЗА ПВ. Т. II.
520
ЗА ПВ. Т. I. С. 313–314.