Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века
Шрифт:
Изучение законодательной выработки указа [от] 17 апреля 1722 года устанавливает время работы над ним – с 14 по 17 апреля – и наличие пяти редакций. Хотя этот указ и типичен для правотворческих приемов Петра I, но тем не менее он не столь сложен и обширен, как другие категории законодательных его актов, как, например: «должности», регламенты, уставы, инструкции, наказы и т. п. Для полного изучения приемов правотворчества при Петре I необходимо остановиться на составлении первоначального проекта и для этих последних законов.
Исследование истории текста отдельных крупных законов Петра обнаруживает, что приемы правотворчества при выработке последних ничем не отличались от законодательной работы над небольшими по объему, но важными по содержанию указами Петра I. В основном своем содержании, в принципиальных нормах, они выливались из-под пера законодателя сразу. Это объясняется тем, что Петр заранее обдумывал все, что нуждалось в законодательном определении. Занеся в свою записную книжку предмет или идею будущего закона, он продолжительное время вынашивал его в своем сознании и наконец набрасывал в основных нормах. Только после этого в дальнейшей работе над законом он уточнял его, обосновывал, развивал некоторые его положения, устанавливал санкции, писал свое введение – «объявление» к закону – и т. д., но никогда не колебался
Проверим эти положения на конкретных примерах. Основные, принципиальные нормы, как ясно видно из сравнения первой и последних редакций, обычно содержались уже в первоначальном проекте. Определение круга дел и характера должности генерал-прокурора, обер-фискала, герольдмейстера было намечено Петром в основном сразу же в первом его наброске. Так, в первоначальном наброске «Должности прокурора Адмиралтейской коллегии», написанном лично Петром для проекта регламента этой коллегии [521] , в I главе, были очерчены все функции этой новой должности, и в дальнейшем, с изменением номенклатуры, [они] были положены в основание «Должности генерала-прокурора при Сенате» [522] и «Инструкции обер-прокурору Синода» [523] . Основные функции прокурора Адмиралтейской коллегии состояли в том, чтобы: а) сидеть в совете Адмиралтейском; б) смотреть за исполнением Адмиралтейской коллегией своей должности, чтоб она «хранила, отправляла дела по регламентам и указам»; в) записывать все в свой журнал (пункт 1); г) смотреть накрепко, чтобы не только на столе дела вершились, но исполнены были на деле в положенные сроки; д) расследовать причины неисполнения постановлений коллегии; е) доносить об этом коллегии и, наконец, ж) вести книги для записи постановлений коллегии, ее указов и для отметок об исполнении по ним [524] . Те же функции были установлены и второй редакцией «Должности прокурора Адмиралтейской коллегии». Мало того, они повторены и в «Должности генерала-прокурора», редакции А [525] , а также в шестой – Е – редакции (законе) [526] .
521
Каб. П.В. I отд. Кн. 42. Л. 182 и след.; см. фотокопию.
522
ЗА ПВ. Т. I. С. 301–311.
523
ЗА ПВ. Т. II.
524
ЗА ПВ. Т. I. С. 320.
525
Каб. П.В. I отд. Кн. 32. Л. 351–353.
526
Сен. арх. Им. ук. Общ. собр. Сената [здесь и далее – «Общее собрание Сената»]. Кн. 2. Л. 220–222.
В первоначальном наброске «Инструкции герольдмейстеру» при Сенате, сделанном в 1721 году [527] , были указаны все отличительные черты этой должности, как они окончательно установлены текстом закона от 5 февраля 1722 года [528] . По первоначальному проекту герольдмейстер должен был: 1) составлять списки дворян для службы; 2) организовать школу для дворянских недорослей; 3) надзирать за установленной пропорцией дворян в службах военной и гражданской, «дабы служилых на земле и на море не оскудить»; 4) следить за укрывающимися от службы дворянами и посылать их на гражданскую службу по требованию Сената. Те же функции своеобразной дворянской биржи труда остались за этой должностью и в окончательной редакции закона.
527
ЗА ПВ. Т. I. С. 352–356; см. фотокопию.
528
Сен. арх. Кн. 18. Подл. им. выс. ук. и пов. Л. 290–293.
Должность фискала, обрисованная Петром вначале в сепаратных указах 1711 года, 2 и 5 марта (см. фотокопии), осталась по сути с теми же функциями и по черновому наброску, и по окончательному тексту «Указа о фискалах» [от] 1714 года, 17 марта [529] . В дальнейшем, в связи с изданием военных уставов и «Должности генерала-прокурора», были произведены некоторые изменения в организации, подчиненности и отправлении службы фискалов, основная же сущность фискальской должности как органа для тайного надзора за делами, «гласа о себе не имеющими» [530] , была сохранена в том виде, как была определена первыми указами о фискалах.
529
ЗА ПВ. Т. I. С. 333–335.
530
Т.е. за такими противоправными деяниями, по которым отсутствовали исковые челобитные от потерпевших или от их родственников. – Примеч. науч. ред.
Также в первой редакции были намечены Петром все основные положения закона «О форме суда» [531] от 5 декабря 1723 года.
В первом же наброске «Определения Коллегии иностранных дел» Петр с предельным лаконизмом, на двух страницах [532] , обрисовал состав, организацию, особенности отправления дел Государственной коллегией иностранных дел, ее компетенцию и личный состав. В нескольких словах он определил состав Тайного совета коллегии и пределы его власти: «Когда важные дела, то призывает всех или несколько, по качеству дела, тайных советников действителных. И от всех быть совет на письме и потом докладывать». Так же кратко формулировал он особенности вед'eния дел этой коллегии, связанные с соблюдением тайны: «И для сего дела иметь им особливый апартамент и все дела тут отправлять и сочинять, а по дворам не волочить». При подборе личного состава он требовал особой осмотрительности: «К делам иностранным служителей колегии иметь верных и добрых, чтоб не было диряво, и в том крепко смотреть». При совершении преступления кем-либо из служителей начальники, а также и те, кто знает «за кем в сем деле вину, а не объявят», согласно строго проводимому Петром принципу уголовной его политики «будут наказаны яко изменники» [533] .
531
Там же. С. 390–391.
532
Каб. П.В. I отд. Кн. 32. Л. 287 и след.; см. фотокопию.
533
ЗА ПВ. Т. I. С. 519.
Уловив все особенности организации Коллегии иностранных дел, где соблюдение тайны являлось одним из неотъемлемых условий успешного ведения иностранной политики, Петр специальным собственноручным указом «господам Сенату» от 16 января 1724 года распространил нормы этого «Определения» и на Сенат: «Получа сие, учините по примеру Иностранной колегии, чтоб секретные дела были особливо у надежных людей, чтоб впредь такого скаредства не учинилось» [534] .
Из сделанного нами краткого анализа сравнительно небольшого количества первоначальных проектов Петра тем не менее видно, что законодатель всегда имел какую-либо основную идею, когда принимался за работу над законом, поэтому принципиальные нормы излагались прежде других, часто лаконически, но пронизывали весь закон в целом, делая его целеустремленным, проникнутым внутренним единством.
534
ЗА ПВ. Т. I. С. 260.
Такой принципиальностью содержания и неизменностью основных норм первоначального наброска отличаются все законопроекты Петра, и этим они разнятся с проектами его сотрудников, в том числе и иноземцев. В проектах сотрудников Петра, если их законопроекты не были точным выражением взглядов и воли царя, не видно основных, принципиальных норм; они не могли сделать проект смелым, творческим, прогрессивным. Поэтому в их законопроектах больше положений, фиксирующих существующие общественные отношения, подробностей, мелочей, чем прогрессивных норм, направленных к переустройству государства и общественных отношений. Если же автором являлся иноземец-прожектер, то его проект состоял или из перечисления норм, регламентирующих внешний бюрократический порядок, или из выписок из иностранных законодательных актов, без всякого учета особенностей Русского государства и русского народа. Для последней категории, прожектеров, было вполне естественным отсутствие в их законопроекте норм актуальных, содействующих перестройке общественных отношений, так как они не знали России, кроме ее правительственных кругов, в отношении же русских государственных деятелей это явление может показаться неожиданным. Однако при более близком ознакомлении с кругом сподвижников Петра и с условиями, в которых им приходилось действовать, особенно при исключительном характере самого царя, и этот факт также становится вполне естественным и понятным.
Сотрудниками царя являлись главным образом дворяне, притом крупные землевладельцы. Из них по преимуществу состоял и Сенат, этот высший административный и законосовещательный орган в государстве. Сенаторы в большинстве своем не были в состоянии, даже при понимании ими крупных задач и потребностей государства того времени, пойти сознательно на ограничение своих дворянских привилегий и принять деятельное участие в законодательных определениях, направленных к согласованию их интересов с интересами других классов, выдвигаемых на историческую арену ходом экономического развития России и потребностями государства. Война, длительная, тяжелая, с постоянной нуждой в деньгах, военном снаряжении, обмундировании и снабжении армии, выдвигала самым неумолимым образом свои требования, ставила свои задачи, а на немедленном выполнении их настаивал Петр под угрозой: «…ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите» [535] ; или: «…ежели преступником (которые для своих польз интерес государственной портят) не учините смертную казнь, не щадя никого в том, и ежели инако в том поступите, то вам сие будет» [536] ; или 29 ноября 1712 года «Господам Сенату»: «Ибо инако, ежели они (войска. – Н. В.) не будут доволны, а нужда их требовать будет, тогда не минете не только жестокой ответ дать, но и истязаны будете» [537] .
535
Сен. арх. Кн. 7. Подл. им. выс. ук. и пов. Л. 216.
536
ЗА ПВ. Т. I. С. 207.
537
Сен. арх. Кн. 6. Подл. им. выс. ук. и пов. Л. 49; см. фотокопию.
И сенаторы делали свое дело, но не могли, естественно, найти оснований к творческому подъему при законодательной работе, направленной, например, к установлению обязательной для дворян военной службы, начиная с низших служебных рангов, капралов, к принятию карательных мер за уклонение от этой тяжелой обязанности вплоть до лишения дворян-дезертиров их земель и воспрещения вступать в законный брак дворянским недорослям-тунеядцам. Не могли они сочувствовать мероприятиям Петра, направленным к ограничению дробления и мобилизации земельных владений помещиков, к пресечению продажи крепостных крестьян поодиночке. Далеки были от их интересов и меры царя, имевшие своей задачей насадить в России и укрепить самоуправление городов, наделить заводчиков и фабрикантов землей с находящимися на ней крестьянами, снабдить их заводы двигательной силой – мельницами из дворянских угодий и т. п. Насаждение строгой законности в судах, управлении, в войсках, установление суровых мер, одинаковых для представителей всех общественных классов, за их служебные преступления и произвол и пр[очие нововведения] также не могли встречать их полного сочувствия. Сенаторы выполняли указания царя, но без инициативы, увлечения, творчества. Таким же характером была проникнута высшая административная и правотворческая работа и главы духовной иерархии, местоблюстителя патриаршего престола, митрополита Стефана Яворского. Это – первое основание к отсутствию творческих, прогрессивных идей у сотрудников Петра.