Почему Америка и Россия не слышат друг друга? Взгляд Вашингтона на новейшую историю российско-американских отношений
Шрифт:
Кроме того, российский рынок до сих пор скован множеством ограничений. Примерно в 2004 году развернулись дебаты о том, что считать «стратегическими секторами» российской экономики, в которых необходимо усилить государственный контроль. В конечном счете государство не только вернуло в свои руки многие отрасли экономики, объявив их стратегическими, но и последовательно расширяло их состав, тем самым отпугивая иностранных инвесторов. А в 2008 году в России был принят закон, ограничивающий иностранные инвестиции в сорока двух стратегических секторах экономики, включая космос, авиастроение, атомную энергию, телекоммуникации, средства информации и естественные монополии. Согласно закону, иностранная частная компания не может приобрести пятидесятипроцентную и более долю в какой-либо компании, относящейся к стратегическому сектору, если сначала не получит одобрения государства {513} . Этот закон вкупе с законом о недрах ограничил иностранные инвестиции в энергетику, а тем самым и деятельность американских компаний. Справедливости ради следует отметить, что США и сами в 1975 году приняли подобный закон, чтобы установить надзор за иностранными инвестициями в стратегические сектора экономики, а кроме того, был учрежден межведомственный орган – Комитет по иностранным инвестициям в США (CFIUS), который был вправе налагать запрет на предполагаемые инвестиции. Российская сторона жаловалась тогда на этот закон, хотя на самом деле не зафиксировано ни одного случая, чтобы комитет запретил предполагаемые российские
513
Moscow Times, June 3, 2008.
Энергетическая сверхдержава
Нигде так ярко не проявляется двусмысленное отношение России к иностранным инвестициям, как в энергетическом секторе. Россия соперничает с Саудовской Аравией за звание крупнейшей в мире нефтедобывающей страны и обладает самыми крупными на планете запасами добываемого обычными способами природного газа. Российские нефть и газ являются важнейшим дополнением к ближневосточным нефтегазовым запасам. Кроме того, и России, и США приходится иметь дело с общими вызовами глобального изменения климата. Понятно, что эта сфера не могла не испытать политического вмешательства, и энергетика стала источником споров между США и Россией по трем причинам: нежелание администрации Путина предоставить иностранным компаниям доступ к российским ресурсам; прекращение Россией поставок газа на Украину в 2006 и 2009 годах, что ударило по европейским союзникам США в самый разгар зимних холодов; а также неприятие Москвой нефте– и газопроводов, которые проложены при поддержке США в обход территории России для транспортировки каспийских углеводородов на Запад, – вопреки стремлению России монополизировать их поставки. За этими источниками разногласий просматривается более широкая проблема: существенное значение российского природного газа для Европы и политические последствия такого положения вещей. Нет сомнений, что международная политика России в области энергетики преследует две главные цели: влияние и прибыль.
Опора России на нефть как на источник роста и центральное место этого энергоресурса в российской политике – это относительно новые феномены: во времена СССР нефть не играла той центральной роли для руководства страны, какую она играет для властей современной России {514} . Что Россия имеет глобальное значение как поставщик энергоносителей – факт неоспоримый. В 2011 году на ее долю приходилось 18,5 % мирового производства газа и 12,8 % мирового производства нефти. России принадлежат 5 % мировых доказанных запасов нефти, 21 % глобальных, доступных для добычи традиционными средствами запасов природного газа и 18 % достоверных запасов угля {515} . Россия – ведущий поставщик трубопроводного природного газа и один из ведущих экспортеров нефти. Более 90 % экспорта российских энергоносителей приходится на страны Европы {516} . Владимир Путин неустанно подчеркивает, что у России свое понимание энергетической безопасности, которое не совпадает с трактовками Европы и США. Если Запад делает упор на безопасность поставок и диверсификацию поставщиков, то Россия ставит во главу угла то, что она именует «безопасностью спроса», которую обеспечивает посредством долгосрочных газовых контрактов, а также контроль за маршрутами транзита и приобретение евразийских и европейских газораспределительных активов {517} . В этом смысле не в нефти, а в природном газе кроется настоящий корень проблем между Европой и Россией и настоящий источник опасений США.
514
Thane Gustafson, Wheel of Fortune: The Battle for Oil and Power in Russia (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2012), p. 6.
515
www.bp.com/livebp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reporets_and_publicaitons/statistical_enery_review__2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_reveiw_of_world_energy_repor_2012.pdf.
516
“The Evolution of Global Energy Markets,” Russia in Global Affairs 5, no. 1 (January – March 2007).
517
Daniel Yergin, The Quest (New York: Penguin Books, 2012).
Острый интерес Путина к роли государства в энергетическом секторе России впервые проявился, когда он в 1990-х годах вернулся из Дрездена в Санкт-Петербург. Его представления о природных ресурсах России и о роли государства в управлении ими приобрели первые очертания в кандидатской диссертации, которую он защитил в 1997 году в Санкт-Петербургском государственном горном институте, а также в опубликованной впоследствии статье. После того как его патрон мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак потерпел поражение на перевыборах мэра в 1996 году, Путин, оказавшись не у дел, вероятно, имел время для учебы в аспирантуре. В своей диссертации «Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений (Санкт-Петербург и Ленинградская область)» Путин исследовал роль стратегического планирования в эксплуатации сырьевых ресурсов Ленинградской области {518} . В статье, которая вышла в свет в 1999 году, когда Путин уже перешел на работу в Москву, он призывал государство вернуть себе контроль над природными ресурсами страны. Российские запасы нефти и газа, говорилось в статье, играют ключевую роль в восстановлении экономики, «вхождении России в мировую экономику» и восстановлении утраченного статуса великой экономической державы. Учитывая стратегическую важность этих ресурсов, они должны находиться под эгидой, если не под полным контролем, государства, считал автор статьи {519} . Это гарантирует России шансы на экономическое возрождение. Таким образом, Путин подошел к поре президентства с четким представлением, что энергетические ресурсы – фундамент для восстановления роли России в мире. Как самый стратегический из всех активов, они должны находиться под контролем государства.
518
Перевод этого научного труда на английский язык можно найти в Journal of Eurasian Law 2, no. 1 (2009): 27–174. Научный сотрудник Брукингского института Клиффорд Гэдди утверждает, что существенная часть диссертации является плагиатом из книги двух профессоров американской бизнес-школы, выдержки из труда которых обнаруживаются в диссертации Путина. См.: Chronicle of Higher Education, March 26, 2006.
519
Harley Balzer, “Vladimir Putin’s Academic Writings and Russian Natural Resource Policy,” Problems of Post-Communism (January – February 2006): 48–54.
На одном из заседаний Валдайского клуба автор этих строк спросила президента Путина, действительно ли Россия является энергетической сверхдержавой, на что он ответил:
Я бы предпочел уйти от терминологии прошлых лет… Зачем – «державность», «сверхдержавность»?.. Я, если вы обратили внимание, никогда не говорил о том, что Россия – какая-то энергетическая сверхдержава. Но у нас больше возможностей, чем почти у всех других стран мира. Это очевидный факт. Все должны понять, что это прежде всего наши национальные ресурсы, и не раскрывать на них рот, как на свои собственные.
Подчеркнув еще раз, что он не поклонник терминологии времен холодной войны, Путин переключился на описание обширных энергетических связей России с государствами постсоветского пространства, Европы и Азии и при этом демонстрировал впечатляющую осведомленность о деталях сделок по нефти и газу. Из его слов следовало, что России не так-то уж много нужно от Запада, поскольку как энергетическая сверхдержава она должна быть в состоянии сама определять повестку {520} . На последующих встречах в рамках Валдайского клуба Путин возвращался к этим темам. Он раскритиковал Евросоюз за ограничение спектра видов деятельности, в которых допускается участие Газпрома, и напомнил присутствующим, что у России есть альтернативный источник спроса на ее огромные ресурсы – в частности, их можно экспортировать не в Европу, а в Азию. На одной из встреч Путин твердо высказывался в пользу защиты окружающей среды и подверг критике ряд европейских стран, таких как Польша, за намерение разрабатывать сланцевый газ. Он рассказывал, насколько опасен c точки зрения экологии фрекинг – метод добычи, заключающийся в гидравлическом разрыве пласта. Путин даже набросал на салфетке схему, показывающую, как работает фрекинг, и передал гостям, чтобы они сами все увидели. Тем самым он послал недвусмысленный сигнал – Европа должна и дальше покупать природный газ у Газпрома и не пускаться в рискованные эксперименты со сланцевым газом {521} .
520
www.kremlin.ru/eng/speeches/2006/09/09.
521
В 2011 году встреча Валдайского клуба проходила в изысканном ресторане Le Cheval Blank при подмосковном конноспортивном комплексе. В широкой дискуссии, которая затрагивала целый спектр вопросов, живой интерес у премьер-министра Путина вызвала только проблема сланцевого газа.
Роль Газпрома действительно служила камнем преткновения в отношениях с Россией как для Европы, так и для США. Огромный неповоротливый Газпром был основан в 1989 году на основе советского Министерства газовой промышленности, и будущий премьер Виктор Черномырдин стал его генеральным директором и президентом. В 1990-е годы Газпром был частично приватизирован, однако мажоритарным акционером оставалось государство. Пока Путин не пришел к власти, Газпром действовал главным образом по собственной инициативе и без пригляда со стороны государства. Когда кресло генерального директора занял Рем Вяхирев, руководство компании нажило огромные состояния посредством разного рода непрозрачных сделок {522} . Оказавшись у власти, Путин решил, что государство должно само руководить Газпромом. Черномырдина отправили послом в Киев, Вяхирева уволили, а в руководство Газпрома пришли новые люди – Дмитрий Медведев в качестве председателя правления, а Алексей Миллер – на пост генерального директора. Газпром стал считаться «национальным чемпионом», очень тесно привязанным к Кремлю. Государство владеет в Газпроме долей в 50,1 %, а налоги, которые платит эта компания, составляют примерно 15 % доходов федерального бюджета. На Газпром приходится 80 % всего добываемого в России природного газа; Газпрому принадлежит монополия на транспортировку газа внутри России, а также на весь экспорт газа {523} . Помимо того, Газпром – видный игрок в медийном бизнесе. Он приобрел телеканал НТВ после того, как его предыдущего владельца Владимира Гусинского вынудили покинуть страну, вследствие чего канал стал занимать отчетливо проправительственную позицию. Газпрому также принадлежит одна из ведущих ежедневных газет – «Коммерсантъ», – которая нередко позволяет себе высказывать более независимые суждения [52] .
522
Marshall Goldman, Petrostate: Putin, Power and the New Russia (New York: Oxford University Press, 2008), pp. 58–60, 139–144.
523
Yergin, The Quest, pp. 335–336.
52
Вероятно, под СМИ, высказывающими более независимые суждения, имеется в виду радиостанция «Эхо Москвы». ИД «Коммерсантъ» принадлежит предпринимателю Алишеру Усманову.
В ходе одной из встреч Валдайского клуба его участников пригласили посетить штаб-квартиру Газпрома, чтобы они своими глазами увидели живую картинку, отображающую самую сущность энергетической сверхдержавы. В центральной диспетчерской красиво подсвеченного здания штаб-квартиры Газпрома помещается огромный, во всю стену экран. На нем изображена карта с переплетением голубых линий, показывающих взаимосвязанную систему газопроводов – она охватывает огромную территорию от Тихого океана до Атлантического и от Арктики до Каспийского и Черного морей. На карте видно, по каким магистралям и в какие европейские страны транспортируется газпромовский газ. Каждая магистраль подсвечена, и подсветка показывает, в каком режиме осуществляется транспортировка газа; если на какой-то магистрали возникает проблема, на карте тотчас же начинают мигать сигнальные огоньки. Участникам Валдайского клуба эти огоньки кроме всего прочего ясно намекнули, что одним только поворотом тумблера на пульте Газпром может перекрыть газ любому из своих клиентов. Здесь, в нервном узле Газпрома, топ-менеджеры во всех деталях расписывали гостям, что их компания играет ключевую роль в поставках газа в Европу и Азию и крайне важна для энергетического будущего мира. «Что хорошо для Газпрома, – заявил зампред правления Газпрома Александр Медведев, – то хорошо и для мира» {524} .
524
Заметки к встрече Международного дискуссионного клуба «Валдай».
Российская энергетика и администрация Буша
Ввиду того что тема энергетики имеет огромную важность для мира, а в особенности для России, неудивительно, что вопросы энергетики всегда были и остаются в центре внимания американо-российских отношений. В области энергетики эти отношения сводятся к трем главным аспектам: участие американского частного сектора в российской нефтегазовой отрасли; попытки правительства США наладить сотрудничество с Россией по ряду энергетических проектов; проекты США по диверсификации трубопроводов в Европу, имеющие целью ослабить монополию России на трубопроводную транспортировку. Последнее приводит к конфликтам с Россией, тогда как два первых компонента, напротив, способствуют развитию сотрудничества. Российский энергетический сектор по-прежнему привлекателен для американского бизнеса вследствие богатых ресурсов, которыми обладает Россия. Американские компании располагают передовыми технологиями, в которых нуждается российская нефтегазовая промышленность, а также накопили опыт реализации комплексных мегапроектов. Сами же они заинтересованы получить доступ к новым крупным нефтяным запасам.
При администрации Буша поставки российского газа в Европу были предметом острых раздоров, но это далеко не первый случай. Роль России как ведущего поставщика энергоносителей в Европу еще во времена холодной войны периодически приводила к серьезным трениям в отношениях между Москвой и Вашингтоном и между США и их европейскими союзниками. В начале 1960-х годов, при администрации Кеннеди, США безуспешно пытались не допустить строительства нефтепровода «Дружба» из СССР в страны Восточной Европы, для чего запретили своему союзнику ФРГ продавать в СССР трубы для магистрального трубопровода. Из этого ничего не вышло.