Почему Америка и Россия не слышат друг друга? Взгляд Вашингтона на новейшую историю российско-американских отношений
Шрифт:
Российская политика администрации Буша с высоты оптимистических ожиданий партнерства, порожденных перезагрузкой после 11 сентября, рухнула в пропасть грузинской войны. Попытки Америки влиять на соседей России, как выяснилось, имеют свои пределы. Следующей администрации США вскоре предстояло усвоить этот урок, особенно в ходе ее собственной перезагрузки отношений с Россией.
Глава 8
Экономика и энергетика: проблема заинтересованных групп
Каждая администрация США за последние два десятка лет по-своему строила политические отношения с Россией. Зато экономические отношения двух стран никогда особенно не зависели от личности или партийной принадлежности президента США. Вообще говоря, после распада СССР каждая президентская администрация поддерживала и развивала экономические отношения США с Россией – и в каждой администрации не могли взять в толк, почему укрепление коммерческих и энергетических связей все время перерастает в такую проблему. Российская сторона тоже неизменно подчеркивала, что в области экономических отношений двух стран есть еще непочатый край возможностей.
В этой главе рассказывается,
Когда Россия отказалась от государственного социализма, возник, как тогда казалось, гигантский потенциал для более глубоких, более обширных и принципиально новых коммерческих связей между США и Россией, чем те, что существовали между двумя странами в советские времена. И все же, хотя ряд американских фирм и инвесторов прекрасно работают на российском рынке, а ряд российских фирм и инвесторов не меньше преуспевают на американском, экономические отношения двух стран имеют весьма скромный масштаб, если принять во внимание размер рынков обеих стран и их потенциал для расширения коммерческих связей. В сухом остатке получается, что до сих пор ни в той ни в другой стране не сформировались заинтересованные группы сколь-нибудь значимых масштабов, способные доходчиво объяснить политическому руководству, что ухудшение политических отношений влечет серьезные последствия для экономики. В этой главе мы рассмотрим такие аспекты двусторонних экономических отношений, как торговля, инвестиции и энергетика, и постараемся ответить на вопрос, какие факторы способствуют, а какие ограничивают экономические связи между США и Россией и к каким последствиям это приводит.
В первые годы правления Путина Россия переживала экономический ренессанс, движущими силами которого выступали высокие цены на нефть и эффективная макроэкономическая и фискальная политика. На излете первого десятилетия нового века США обнаружили, что имеют дело с двумя ипостасями России – политической и экономической. Политическая проводила все более напористую внешнюю политику и ковала суверенную демократию внутри страны. Тем временем набирающая силу экономическая Россия добавила новое, более сложное измерение в американо-российские отношения. С одной стороны, представители частного сектора обеих стран, в том числе новый класс молодых российских предпринимателей, общались между собой, выходили на глобальные рынки, обычно не забивая себе голову стереотипами холодной войны. Изобилие энергоресурсов России и ее потребность в инвестициях, казалось бы, открывают хорошие возможности для сотрудничества. С другой стороны, Россия последовательно накачивала энергетические мускулы и время от времени пускала их в ход, из-за чего обострялись внешнеполитические конфликты с американским правительством.
На протяжении двух десятилетий деловые элиты США и России в один голос выражали сожаления, что хотя в двусторонних экономических отношениях кроется колоссальный потенциал, надежды на это все никак не оправдываются. Так, в 2012 году торговля с Россией не дотянула и до 1 % от совокупного внешнеторгового оборота США. По сравнению с Китаем, который с США связывают крепкие и стабильно развивающиеся экономические отношения, Россия выглядит экономической падчерицей. Объем американо-китайской торговли в 2012 году составил $555 млрд, а американо-российской – всего $41 млрд {477} . Отчасти такой ничтожный результат обусловлен особенностями российской экономики. Китай экспортирует в США широкий спектр промышленных товаров, которые пользуются хорошим спросом у американских потребителей, а кроме того, выступает производственной базой глобальных компаний. Главные же экспортные товары России – энергоносители и военная техника – представляют мало интереса для США. Наибольших успехов на российском рынке добились те американские компании, которые выпускают потребительские и промышленные товары, – например, Ford, General Motors или Procter & Gamble, – а также финансовые инвесторы. Но общий результат скромен, ему далеко до гораздо более обширных многосторонних экономических связей, какие Россия поддерживает с Европой. Конечно, свою роль здесь играют близкое соседство России и Европы, а также взаимодополняющая роль их экономик – в обмен на экспорт энергоносителей Россия импортирует из Европы промышленные товары, что и служит залогом прочных экономических отношений.
477
База данных МВФ.
С точки зрения США, более тесным экономическим связям с Россией препятствуют два фактора. Первый – бизнес в России вести непросто: правила игры имеют обыкновение непредсказуемо меняться, а власть закона слишком слаба, не позволяет адекватно разрешать бизнес-споры и обеспечивать соблюдение контрактов. В 2012 году Россия оказалась на 79-м из 82 мест по качеству политики в области иностранных инвестиций и стала 120-й среди 183 стран по такому критерию, как регулирование предпринимательской деятельности {478} . В том же году на заседании Валдайского клуба Путин заявил о своей решимости существенно улучшить позиции России в этих рейтингах {479} . Второй же фактор – это взаимоотношения России с соседями и с Европой в области энергетики: здесь возникают вопросы о применении экономических рычагов в политических целях.
478
Economist Intelligence Unit 15 March 2012, “Russia business Environment at a Glance,” http://country.eiu.com.
479
Valdaiclub.com/economy/50600.html.
С точки зрения американского частного сектора Россия – это типичный развивающийся рынок, где нормой являются коррупция, слабость законов и главенство государства в ряде стратегических секторов экономики {480} . Однако в России набирает силу средний класс, его покупательная способность увеличивается, и он жаждет приобретать товары западного производства. По мере роста российской экономики расширяются и возможности зарабатывать на российском фондовом рынке и в секторе потребительских товаров. Таким образом, американские компании проявляют больше дальновидности и оптимизма – им есть с чем сравнивать – в отношении России и ее рынков, чем большинство экспертов по внешней политике, которые как правило, мало соприкасаются с частным сектором. Отсюда и разительное отличие во взглядах на Россию, которые высказываются в американской деловой прессе и в противовес им – в публикациях на политические и на научные темы {481} .
480
Болеее подробное обоснование этой точки зрения приводится в статье Andrei Shleifer and Daniel Treisman, “Russia as a Normal Country,” Foreign Affairs, March – April 2004.
481
Эрик Краус – один из самых примечательных экспертов, ведущих бизнес в России. В своем новостном бюллетене он последовательно хвалит экономическую политику Путина, противопоставляя ее некомпетентной политике стран Запада, и высмеивает критику, которую они высказывают в адрес России. См. для примера: “Enter Dragon, Smoking,” Truth & Beauty (& Russian Finance), January 31, 2012. http://www.truthandbeauty.ru/global-macro/enter-dragon-smoking/.
Russia inc.
Когда американские компании начали выходить на российский рынок, они столкнулись с непрозрачной и весьма своеобразной системой неформальных связей. При Путине эта система не только упрочилась, но и стала еще менее прозрачной, чем во времена Ельцина, особенно в таком ключевом вопросе, как механизмы принятия решений. Бесчисленные аналитики – как в правительстве, так и из неправительственных структур – пытались понять, что за «черный ящик» представляют собой Кремль и связанные с ним структуры. Некоторые считают, что это новое воплощение патримониальной царской России. Исторически сложившиеся особенности государственного строя России описал гарвардский историк Эдвард Кинан в статье «Политические обычаи Московии», которая вышла в свет в 1986 году, за пять лет до распада СССР {482} . В этой системе власти, отмечает Кинан, верховный правитель сосредоточивает в своих руках все богатства государства и заручается верностью приближенных, распределяя между ними имущество и блага.
482
Edward Keenan, “Moscovite Political Folkways,” Russian Review 45 (1986): 125–181.
Одна из родовых особенностей этой традиционной системы власти, которую так трудно понять чиновникам президентских администраций США, состоит в том, что формальные институты не объясняют, как и по каким правилам действует власть, и ключом к пониманию системы как были, так и остаются малопонятные неформальные механизмы. Человеку со стороны трудно определить, какие взаимоотношения царят внутри этой системы и какой логике они подчиняются. Это затрудняет ведение бизнеса в России, в чем некоторые иностранные бизнесмены уже имели случай убедиться. Кое-кто называет путинскую систему Russia Inc., утверждая, что в «корпорации» под названием «Россия» Путин выполняет функции генерального директора {483} , а политическая и деловая элита пребывают в симбиотической взаимосвязи. Кремль выполняет роль штаб-квартиры этой «корпорации» {484} . Высшие чиновники, управляющие делами государства, в значительной степени участвуют в управлении экономическими активами страны и осуществляют контроль над ними – причем чем дальше, тем больше, поскольку государственный контроль постепенно распространяется на всю экономику страны. В этой системе подчас очень непросто провести грань между политикой и коммерцией, особенно когда речь идет о компаниях с доминирующим участием государства, собирающих разного рода рентные доходы, в том числе энергетические. Как сформулировал один российский обозреватель, «Россией правят те же люди, которые ею владеют» {485} .
483
Fiona Hill and Clifford D. Gaddy, Mr. Putin: Operative in the Kremlin (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2013), ch. 9.
484
Clifford Gaddy and Andrew Kuchins describe Putin as “The CEO of Russia Incorporated.” “Putin’s Plan,” Washington Quarterly 31, no. 2 (Spring 2008): 122.
485
Dmitri Trenin, Getting Russia Right (Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2007).