Почему Америка и Россия не слышат друг друга? Взгляд Вашингтона на новейшую историю российско-американских отношений
Шрифт:
В 2009 году в рамках только что созданной Российско-американской двусторонней президентской комиссии администрация Обамы учредила Рабочую группу по энергетике. В круг задач группы вошли не только совместные проекты, но и ряд проблем, в том числе эффективность использования энергоресурсов, новые технологии, такие как обогащение угля и умные электросети, а также изменение климата и атомная энергетика. «Наметилось реальное сближение интересов, – рассказывал Дэниел Понеман, – но это только начало процесса» {557} .
557
Из интервью с Дэниелом Поунменом.
Арктика
2 августа 2007 года Кремль отправил в Арктику экспедицию в составе атомного ледокола и двух подводных лодок, чтобы установить российский флаг на дне Северного Ледовитого океана в точке Северного полюса. Это мероприятие стало возможным благодаря таянию арктического ледяного покрова, который уже некоторое время сокращается в размерах (специалисты утверждают, что лет через тридцать летняя ледовая «шапка» Арктики может полностью исчезнуть). После того как российский триколор был установлен в точке Северного полюса, известный полярник и депутат Государственной думы от правящей
558
Scott Borgerson, “The Scramble for the Arctic,” Foreign Affairs 87, no. 2 (March – April 2008).
Потенциальные ставки в таком соперничестве очень высоки. По данным Геологической службы США, в Арктике располагается примерно четверть пока не разработанных мировых запасов нефти и газа; сообщается также о наличии алмазов, золота, платины, оловянных, марганцевых, никелевых и свинцовых руд. Если таяние арктических льдов продолжится нынешними темпами, то уже через пару десятилетий значительные площади Северного Ледовитого океана лишатся ледяного панциря, что существенно облегчит задачу морской разработки минеральных ресурсов и откроет альтернативный, северный морской путь между Атлантикой и Тихим океаном. Для США, России и других государств региона (Канады, Норвегии и Дании) Арктика очень тесно связана с ключевыми вопросами национальной безопасности – это территориальный контроль, доступ к энергоресурсам, доступные способы транспортировки. Китай также заявляет о себе как об арктическом государстве. Главная цель арктической политики России пока что состоит в обосновании претензий страны на территории континентального шельфа, лежащие за пределами 200-мильной экономической зоны, установленной Конвенцией ООН по морскому праву. Россия планирует разрабатывать богатые шельфовые ресурсы, и, по мнению Москвы, основная часть арктических запасов энергоносителей приходится именно на российский сектор. Этот регион уже обеспечивает российской экономике от 12 до 15 % ВВП {559} .
559
Wojciech Lorenz, “Could the Arctic Warm Up NATO-Russia Relations?” Policy Paper no. 4 (52), February 2013, PISM (Warsaw: Polish Institute of International Affairs).
В 2009 году Москва обнародовала основы своей политики в отношении Арктики. В документе подчеркивалось твердое намерение России осваивать значительные запасы арктических углеводородов, а также развивать Северный морской путь как единую транспортную систему, связывающую Европу и Азию. В документе рассматривался также вопрос о необходимости военного присутствия в Арктике для обеспечения безопасности региона. В целом документ выдержан в довольно умеренном тоне и лишь вскользь затрагивает острые вопросы безопасности. Арктическая стратегия России демонстрирует как твердую позицию Кремля в отношении региона, так и готовность сотрудничать с другими арктическими государствами {560} . Россия по-прежнему утверждает, что подводные арктические хребты имеют континентальное происхождение и являются продолжением российской зоны континентального шельфа, а значит ее территорией, что оспаривается другими арктическими государствами. Тем не менее США и их партнеры, в том числе и Россия, работают вместе в рамках Арктического совета, учрежденного в 1996 году для развития сотрудничества в регионе. В Арктике Соединенные Штаты и Россия, а также другие прибрежные государства вот уже некоторое время мирно и спокойно решают коммерческие и геостратегические проблемы – видимо, по той причине, что это сложное переплетение общих и частных интересов препятствует потенциальным двусторонним конфликтам.
560
Katarzyna Zysk, “Russia’s Arctic Strategy,” JFQ, no. 57 (2010): 103–110.
Изменение климата
Владимир Путин не раз отмечал, что глобальное потепление полезно России, поскольку в результате температура на территории Сибири повысится на два-три градуса. На самом деле Россия как выиграет, так и пострадает от изменения климата. Высказывания президента Дмитрия Медведева в 2009 году на проходившей в Копенгагене Конференции ООН по изменению климата и его обещание, что к 2020 году Россия собирается сократить выбросы углерода на 25 % по сравнению с уровнем 1990-х годов, явно свидетельствует, что часть российского руководства серьезнее, чем раньше, относится к проблеме изменения климата. Не может ли эта проблема послужить полем для сотрудничества США и России? В конце концов, Россия занимает третье место в мире по объему выбросов углекислого газа в атмосферу, уступая по этому показателю только США и Китаю, но опережая Индию.
По общему мнению экспертов, глобальное потепление будет иметь самые разнообразные последствия для России – крупнейшей страны на планете с широким разнообразием климатических условий и рельефа. Однако в любом случае долгосрочные последствия могут быть достаточно серьезными {561} . С одной стороны, вследствие потепления площади сельскохозяйственных земель на севере России расширятся, а отопительный сезон сократится, что, в свою очередь, снизит спрос на энергию. С другой стороны, таяние вечной мерзлоты на территории Сибири создаст дополнительную нагрузку на устаревающую транспортно-энергетическую инфраструктуру России. Учитывая, насколько высока роль экспорта энергетических ресурсов в поддержании экономического роста России, а также пагубные последствия изменения климата для ее энергетического сектора, у Москвы есть немало серьезных стимулов, чтобы присоединиться к США, Китаю и Индии в вопросе сокращения выбросов углерода.
561
National Intelligence Council, Russia: The Impact of Climate Change to 2030, Special Report NIC 2009–04 (Washington, DC, April 2009).
Как стало ясно на конференции ООН в Копенгагене, Россия не претендует на лидерство в борьбе с изменением климата и до недавнего времени не играла сколько-нибудь существенной роли в данном вопросе. Тем не менее Медведев заявил о готовности России поддержать дальнейшие международные переговоры в этой области. В ноябре 2009 года Путин в довольно осторожных выражениях сообщил, что поддерживает датскую инициативу по выбросам углерода, которая, как предполагалось, заменит Киотский протокол [55] , – но лишь в той мере, в какой эта новая инициатива будет учитывать особенности России, прежде всего огромные площади лесов, поглощающие CO2 из атмосферы. Учитывая российскую готовность к сотрудничеству, администрация Обамы вышла с предложением совместно работать в области сокращения выбросов углерода и торговли квотами на выбросы вредных газов; в поддержку решения этих вопросов уже высказались «Роснефть» и другие крупнейшие российские компании. В период президентства Медведева Белый дом и Кремль придерживались единого мнения, что работать по проблеме изменения климата очень важно, хотя некоторая часть российского политического истеблишмента упорно подвергала сомнению актуальность проблемы. Не совсем понятно, какой подход к этим проблемам изберет Кремль в дальнейшем. Вашингтон относит изменение климата к числу своих главных приоритетов, чего пока не скажешь о России.
55
Соглашение 1997 года, по которому ряд развитых стран, а также государства Восточной Европы и Прибалтики взяли на себя обязательства сократить определенным образом выбросы углекислого газа. Поскольку обязательства должны были быть исполнены к 2008–2012 годам, начата работа над новым соглашением, по которому, однако, договоренности еще не достигнуты.
Мирный атом
Применение атомной энергии для гражданских нужд – это еще одна область, где США и Россия обсуждают сотрудничество и где у России имеется сравнительное преимущество. В этой отрасли у России есть солидный опыт, а США свой опыт постепенно утрачивают: старое поколение инженеров и конструкторов, создававших американскую атомную энергетику, постепенно уходит на покой, а смены у них нет. Переговоры о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии Вашингтон и Москва начали еще до распада СССР в 1991 году. Тогда стороны впервые обсудили возможность заключения так называемого «соглашения 123». (В Законе США об атомной энергетике статья о международном сотрудничестве имеет номер 123, и у США заключены «соглашения 123» с рядом стран.) Переговоры, проходившие в начале 1990-х годов, споткнулись на проблеме Ирана. Вашингтон был готов допустить коммерческое сотрудничество в атомной энергетике с Россией только при условии, что последняя прекратит ядерное сотрудничество с Ираном. После того как Россия в 1995 году заключила с Ираном соглашение о завершении строительства реактора для Бушерской АЭС, американо-российские переговоры по вопросам атомной энергетики были временно свернуты. В 2005 году, когда администрация Буша признала, что реактор АЭС в Бушере не представляет угрозы для режима нераспространения ядерного оружия, переговоры по гражданскому использованию атомной энергии возобновились. В мае 2008 года было подписано американо-российское соглашение о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии. Однако тогда оно не вступило в силу: его должен был ратифицировать Конгресс США, но в августе 2008 года вспыхнула российско-грузинская война, и администрация Буша отозвала соглашение из Конгресса.
Администрация Обамы повторно внесла соглашение на рассмотрение в Конгресс, и в конечном счете оно вступило в силу в январе 2011 года {562} . Еще рано судить о возможностях, которые открывает «соглашение 123», но на сегодня самыми перспективными направлениями представляются научно-техническое сотрудничество по усовершенствованному ядерному топливному циклу и по разработке инновационных энергетических ядерных реакторов {563} . Заместитель министра торговли США Дэниел Понеман объясняет, что «соглашение 123 не есть подарок. Оно служит интересам безопасности обеих стран. Обе стороны намерены добиваться, чтобы оно работало. Мы убедились, что сотрудничество в области мирной атомной энергии не должно зависеть от взлетов и падений в двусторонних политических отношениях» {564} .
562
“The Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Russian Federation”, www.state.gov/r/pa/prs/2011/01/153418.htm.
563
Подробнее на эту тему см.: Anton Khlopkov, “US-Russian 123 Agreement Enters into Force: What Next?” Center for Energy and Security Studies, January 11, 2011, www.ceness-russia-org. [русскоязычный вариант:.
564
Из интервью с Дэниелом Понеманом.
ВТО и конец поправки Джексона – Вэника
Хотя в России возникла рыночная экономика и страна интегрировалась в мировые рынки, до августа 2012 года она все еще оставалась за порогом ведущей торговой организации мира – ВТО. Вступление в эту организацию стоило России 18-летних утомительных и напряженных переговоров – рекорд в истории ВТО. Переговоры затянулись в том числе из-за наличия внутрироссийской оппозиции – бизнесов и министерств, не заинтересованных в выходе на рынки с более высокой конкуренцией, на что обрекло бы их членство в ВТО {565} . До самого момента ратификации Государственной думой протокола о присоединении в России кипели жесточайшие споры о том, разумно ли вступать в ВТО. 31 мая 2012 года в адрес Медведева и Путина поступило прошение руководителей 81 российской компании отсрочить вступление России в ВТО – это, мол, больно ударит по российским производителям и приведет к «массовой» безработице в обрабатывающей промышленности и сельском хозяйстве {566} . Путин признал, что вступление в ВТО – «очень острый вопрос», и заметил: «Он и меня очень волнует, не скрою» {567} .
565
Viatcheslav Evseev, “WTO Accession and Its Implications for the Russian Economy,” talk at Georgetown University Center for Eurasian, Russian and East European Studies, April 11, 2012.
566
Коммерсантъ. 2012. 31 мая.
567
Выступление Владимира Путина в Госдуме РФ, Москва, 8 мая 2012 года.