Политическая наука №3 / 2014. Посткоммунистические трансформации: Политические институты и процессы
Шрифт:
В основе предлагаемой им типологизации подотчетности [Lindberg, 2013, p. 213] лежит тип связи (внешней или внутренней), ее направление и сила. Однако данная типологизация крайне слабо привязана к деятельности государственных и негосударственных институтов, способных влиять на политический курс. Более того, политическая подотчетность выделена в отдельный класс и подразумевает контроль политиками своих администраций. Получается, что существующие механизмы подотчетности крайне фрагментированы и не связаны друг с другом, что при анализе даст нам подобное же крайне фрагментированное понимание функционирования данного механизма. Предлагаемая автором схема лежит в плоскости микроуровневого подхода, при котором исследуется реализация механизмов обратной связи внутри иерархии органов или между органами одного уровня.
Однако фиксация функционирования
Рисунок 1
Модель политической отчетности
В данной модели политические акторы и бюрократы (члены парламента и правительства) в первую очередь лично подотчетны органу, в котором они действуют, в том числе за соблюдение формальных правил и процедур, равно как и устоявшихся неформальных практик.
Органы власти, в свою очередь, подотчетны вышестоящим (нижестоящим) органам, а также органам, с которыми они непосредственно взаимодействуют, либо с контрольно-надзорными органами (например, контролирующими исполнение бюджета). На данной ступени подотчетность носит скорее формальный характер: удовлетворены ли поступившие запросы и поручения. Хотя существует и неформальное измерение проблемы – соответствует ли действие определенного актора политике (в первую очередь, в области информации) органа, не разглашает ли он информацию, которая может нанести вред аффилированным лицам, подорвать доверие к деятельности органа. Реализация такого механизма требует профессионализма контролирующих акторов (так называемых accountability-holders). Однако оценивание действий исключительно по формальным показателям требует больших временных и организационных затрат [Behn, 2005, p. 1–2], к тому же ряд акторов, стремясь максимизировать свою собственную полезность, будут стремиться к уклонению от исполнения обязанностей, в том числе вследствие своего непрофессионализма [Mitnick, 1980].
Как правило, подразумевается, что в дальнейшем информация о деятельности органов используется гражданами, оценивающими результативность политических курсов, хотя их участие в рамках модели представительной демократии ограничено [Moncrieffe, 1998, p. 396–397]. Тем не менее важную роль здесь играют структуры гражданского общества, а точнее, национальные и международные неправительственные (и некоммерческие) организации и объединения.
Роль таких организаций заключается в том, что они способны привлечь внимание к определенной проблеме, осведомляя о ней граждан (известная формула «raising the awareness»), а также запрашивать или собирать информацию о деятельности определенных органов или акторов. Подобная информация может быть уже представлена органами (например, данные о результатах голосования) или предоставляться по запросу, право (если таковое имеется) на который отдельные граждане в большинстве случаев реализовывать не будут. Исключение здесь может составить тот случай, когда гражданин обладает достаточным уровнем самоидентификации и стремится за счет своих действий способствовать развитию «хорошего» управления («good governance») [Piotrowski, Ryzen, 2007, p. 320]. Однако в большинстве случаев именно на некоммерческие организации ложится задача запроса информации, обработки и ее предоставления. Безусловно, здесь также могут появляться искажения, связанные с особенностями понимания того или иного изучаемого явления, основанного на ценностных ориентациях определенной организации или погрешностях в процессе работы с информацией.
Неправительственные организации могут оказывать помощь отдельным гражданам в случаях возникновения проблем с государством, а также через требования санкций у акторов, органов, находящихся на более высокой ступени в иерархии.
В большинстве государств неправительственные организации (равно как и политические партии) не могут действовать без должной информационной поддержки, реализуемой за счет средств массовой информации. Последние также могут выступать самостоятельными акторами, артикулируя определенные проблемы на основе полученной или собранной информации. СМИ, как мы отметили, не входят в систему подотчетности, они играют инструментальную, однако от этого не менее важную роль.
Что касается граждан, то они выступают главным звеном в системе подотчетности в ее общественно-политическом измерении, именно они, являясь источником власти в демократическом государстве и реципиентами политических курсов, могут требовать определенных санкций относительно политических акторов или органов. Однако требование этих санкций может не всегда быть обоснованным, что подрывает нормативное измерение подотчетности – как честности [Behn, 2001; Behn, 2005; Becker, 2013], из-за чего требование санкций может быть воспринято как неудачно (в том числе, по мнению граждан) реализованный политический курс. Это, в свою очередь, объясняет принцип принятия на должности не тех, кто способен исполнять определенные функции, а тех, кто способен убеждать людей в хорошем исполнении собственных обязанностей; т.е. происходит переход от роли «политического активиста» к роли «медийного эксперта» [Moncrieffe, 1998, p. 398].
Возможности граждан по контролю политических акторов, как правило, описываются в терминах возможности отзыва членов парламента, которые непосредственно представляют их интересы, при этом часто делается оговорка, что подобная система работает в мажоритарных системах, с одномандатными округами и системой императивных мандатов, так как именно данная система обеспечивает наибольшую связь кандидата с избирателями. В меньшей степени схема будет работать в условиях системы единого непередаваемого голоса, при которой может сохраняться связь с избирателями. Однако в случае с парламентом это будет подрывать эффективность его деятельности, так как в нем будут доминировать индивидуалистические, а не коллективистские тенденции в силу того, что кандидаты будут стремиться к своей победе даже ценой снижения уровня представленности партии в парламенте [Carey, 2008].
Система отзыва депутатов на практике может функционировать со значительными временными задержками или с затруднениями, связанными с процедурными или неформальными препятствиями. Таким образом, у граждан остается два рычага в рамках системы подотчетности – ретроспективное голосование [Fiorina, 1981; Shugart, Carey, 1992] и обращения в органы или организации с требованием не только разрешить возникшую проблему, но и применять санкции в отношении конкретного актора, для чего требуются: информация, конституционные гарантии сдержек [Moncrieffe, 1998] и отсутствие возможных дальнейших преследований.
При первом взгляде на предложенную модель может возникнуть обманчивое ощущение того, что наиболее эффективной системой подотчетности будет иерархичная, но если граждане и организации будут реагировать исключительно на действия верховной власти, а та, в свою очередь, будет руководствоваться информацией, получаемой от бюрократических структур, то качество государственного управления, скорее всего, будет невысоким. Причина этого кроется в том, что необходимо наличие связи между подотчетностью и ответственностью за действия. Наличие жесткой иерархии подразумевает, что основную ответственность несет непосредственно вышестоящий актор или орган. Именно децентрализация и возможность принимать решения на нижних, уличных уровнях позволяют выстроить наиболее действенную систему подотчетности [World Bank, 1992].
Достаточно удачная операционализация была приведена в статье Радослава Марковски [Markowski, 2006, p. 52], в ней делался акцент в первую очередь на типе политической системы и формировании парламента, учитывались культурные и религиозные особенности вкупе с поведением личности. Однако данные параметры не позволят дать в полной мере ответ на вопрос о функционировании систем подотчетности и зависимости их конфигурации от типа транзита.
В связи с особенностью операционализации подотчетности, сводящейся исключительно к попытке фиксации количественных показателей, мы предлагаем использовать качественно иной механизм фиксации потенциала системы, основанной на следующем предположении: система подотчетности при наличии определенных условий будет выстроена не только в номинальном своем измерении (т.е. наличии формальной подотчетности исключительно внутри властной иерархии), но будет включать в себя и гражданское участие.