Политическая наука №4 / 2016. Государства в современном мире: Новые подходы к исследованию
Шрифт:
Своего рода отправным методологическим пунктом такого анализа может служить едва ли не классическое различение между «формами» правления (во многом – режимными характеристиками) и «степенью» управляемости, предложенное еще С. Хантингтоном [Huntington, 1968]. Основной смысл этого принципиально важного аргумента применительно к рассматриваемой нами проблематике заключается в необходимости и важности учета и конкретного рассмотрения особенностей взаимовлияния уровней государственной состоятельности и характеристик политических режимов, а также их собственной и взаимообусловленной динамики. В свою очередь, постановка такой задачи предполагает определение теоретико-методологической позиции в отношении содержательного понимания компонентов государственной состоятельности в их связи с влияющими на них факторами и их последствиями / результатами.
В данном контексте важной также является базовая логика Ч. Тилли, в соответствии с которой ключевыми характеристиками и базовыми функциями государства являются его способности извлекать ресурсы и создавать управляющий ими административно-бюрократический аппарат, чтобы иметь возможность вести войны [Tilly, 1990]. По крайней мере, имплицитно здесь также содержится определенное представление о государственной состоятельности, вытекающее из качества реализации отмеченных выше государственных функций 6 .
6
Сходная позиция прослеживается и в некоторых современных исследованиях. См.: [Gennaioli, Voth, 2015].
М. Манн, концептуальные разработки которого оказали значительное влияние на ход современных дискуссий по рассматриваемой проблематике, различает два типа государственной состоятельности – «принуждающую состоятельность» (despotic, coercive capacity) и «инфраструктурную состоятельность» (infrastructural capacity) [Mann, 1984]. Первая по сути дела отсылает нас к веберовскому тезису о монополии на принуждающее насилие и представляет собой своего рода базовую способность государственного состояния sine qua non: нет принуждающей способности – нет и государства как такового. Вторая же, по его мысли, отражает реальные различия между существующими государствами в части их возможностей по формулированию и воплощению своей экономической, социальной и иной политики на всей своей территории и получаемым результатам. Именно второе – «инфраструктурное» – понимание государственной состоятельности задает основные теоретико-методологические параметры одного из влиятельных направлений в современных исследованиях государственной состоятельности [Fortin-Rittberger, 2014; Soifer, 2014; Soifer, Hau, 2014].
С различением «принуждающей» и «инфраструктурной» состоятельности связан и такой часто дискутируемый сегодня в литературе вопрос, как оппозиция «сильных» и «слабых» государств [Rotberg, 2007]. Это достаточно распространенная, хотя и вызывающая определенные сомнения точка зрения. Во-первых, в литературе существуют разные определения «силы» и «слабости» (которые, к тому же, часто лишены аналитической строгости). Во-вторых, использование государством силы / насилия (особенно в отношении гражданского общества) может быть свидетельством как раз недостаточной государственной состоятельности. Далеко не всегда понятно, каковы источники и факторы этой «силы» – слабость оппозиции, репрессивные возможности и монополия исполнительной власти, монопольный контроль над политическим процессом, партийной системой, средствами массовой информации и пр.? Заметим при этом, что данный вопрос имеет не только теоретический, но зачастую и вполне прикладной политический характер.
Переходя к обобщению существующих в политической науке подходов к определению компонентов государственной состоятельности, следует еще раз отметить, что они базируются во многом на различных традициях представлений о функциях государства. Исследователи, опирающиеся на марксистскую или олсоновскую традицию понимания государства, будут склонны к выделению фискально-экономических и принудительных функций государства, функций извлечения средств из подвластного населения и принуждения его к тем или иным повинностям. Исследователи, опирающиеся на веберианскую традицию мысли и представление о государстве как единственном акторе в политической системе, имеющем право и возможность осуществлять легитимное насилие, также будут склонны к выделению принудительных функций государства. Исследователи, опирающиеся на институционалистскую традицию воззрений на политические системы, будут склонны к выделению административно-институциональных функций государства, способствующих установлению четких «правил игры» в обществе, повышению качества государственного управления и т.д. Из этих и примыкающих к ним традиций политической мысли и формируются три основных подхода к определению компонентов государственной состоятельности: (а) фискально-экономический, (б) административно-бюрократический и (в) военно-принудительный.
Многие современные исследователи рассматривают различные сочетания этих трех основных компонентов. Ф. Фукуяма, например, выделяет следующие аспекты государственной состоятельности: обеспечение обороны; поддержание закона и порядка; обеспечение прав собственности; защита неимущих; здравоохранение; образование; защита окружающей среды; поддержка безработных; макроэкономическое регулирование; содействие развитию рынков и др. [Fukuyama, 2004]. Ц. Робертс и Т. Шерлок говорят о трех измерениях (аспектах) государственной состоятельности: институциональном; политическом и административном [Roberts, Sherlock, 1999]. Для К. Хендрикса государственная состоятельность – это военная способность; бюрократически-административная способность и качество политических институтов [Hendrix, 2010]. В рамках индекса трансформации Бертельсманна государственная состоятельность трактуется как один из критериев оценки уровней демократии в переходных странах. С этой точки зрения ее компоненты включают в себя монополию государства на применение насилия на своей территории; согласие относительно гражданства; разделение конституционного порядка и религиозной догматики; а также существование функционирующей административной структуры [Transformation index… 2016]. Из числа современных авторов к выделению и фиксации всех трех основных компонентов государственной состоятельности наиболее близко подошли Дж. Хансен и Р. Сигман, которые выделяют три аспекта государственной состоятельности: способность к налогообложению, способность к принуждающему насилию и административную способность [Hansen, Sigman, 2011].
Первый из обозначенных компонентов, фискально-экономический, является и самым популярным, по крайней мере, в современной мировой литературе. В широком смысле он включает в себя способность государства извлекать ресурсы у подконтрольного ему населения, а также направлять эти ресурсы на решение тех или иных задач. Предполагается, что государство, действуя в логике стационарного бандита М. Олсона [Olson, 1993], будет в той степени более состоятельным, в какой оно сумеет добиться увеличения возможных налоговых поступлений от собственного населения. С другой стороны, чем больше государство может позволить себе тратить, тем оно также в большей степени может считаться состоятельным – тем больший фундамент у проводимой им политики. Для оценки такого компонента государственной состоятельности в первую очередь подходит такой индикатор, как фискальные возможности, т.е. общая собираемость налогов, с помощью которых государство способно достигать поставленных целей.
Как правило, в существующих исследованиях этот параметр предлагается исчислять как соотношение собираемых налогов к ВВП, хотя существуют и другие варианты – соотношение только подоходного налога к ВВП, соотношение подоходного налога к сумме всех налогов, соотношение всех налогов, кроме торговых и косвенных, к сумме всех налогов в целом, а также соотношение реальной величины извлекаемых налогов к ожидаемой исходя из предикторов социально-экономического развития страны и ежегодные подушевые налоговые поступления [Besley, Person, 2010; Schmitter, Wageman, Obydenkova, 2005; Gehlbach, 2008; Fykuyama 2004 и др.].
В целом это вполне логичный и распространенный подход, но вместе с тем необходимо учитывать некоторые встроенные в него ограничения. Например, нерешенной проблемой в таком случае остается так называемая «теневая» экономика, которая не учитывается в этом параметре [см., например: Ottervik, 2013; Hendrix, 2010]. Кроме того, при осуществлении эмпирических сравнительных исследований, прежде всего применительно ко многим посткоммунистическим и значительной части развивающихся стран в целом, необходимо принимать во внимание такую проблему, как так называемые «пропущенные данные», в частности отсутствие достоверной статистики о реальной собираемости налогов. В качестве альтернативы предлагаются и реально используются другие показатели, например, так или иначе связанные с уровнями ВВП на душу населения. Необходимо, однако, учитывать, что это тоже не лучшее решение – хотя бы потому, что в ВВП на душу населения могут быть «зашиты» и другие показатели, напрямую не связанные с уровнями государственной состоятельности. Поэтому при возможном использовании этого индикатора нужно принимать во внимание также встроенные в него ограничители.
Среди других используемых альтернативных индикаторов для измерения этого компонента государственной состоятельности – доля государственной собственности в экономике [Thies, 2010], уровень инфляции [Besley, Persson, 2008], процент государственных расходов в ВВП [Fjelde, De Soysa, 2009]. Каждый из этих индикаторов еще в большей степени, чем ВВП на душу населения, обременен теми или иными проблемами – в частности тем, что они в еще большей мере отражают концепты, не связанные напрямую с государственной состоятельностью. Применение подобных индикаторов всегда должно сопровождаться осторожностью со стороны исследователя.