Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства
Шрифт:
§ 4. Исторические особенности развития земельных отношений в России и их правового регулирования
Формирование земельного строя в России, так же как и во многих других странах, происходило под влиянием процессов развития государственности, централизации и укрепления государственной власти. Так, примерно с ХI в. на Руси начала формироваться феодальная земельная собственность. Первичной формой ее реализации было полюдье – прямое внеэкономическое принуждение крестьянского населения.
К концу XV в. обозначилась тенденция к ограничению привилегий верхушки феодальной знати (которая представляла собой главную оппозицию центральной власти) и формированию нового класса – помещиков-дворян,
Раздача земель (вместе с проживающим на них населением) дворянскому войску усиливала эксплуатацию крестьянства, что побуждало крестьян к поискам новых мест, а это вызвало потребность ограничить подобные перемещения. Сначала такое ограничение осуществлялось путем заключения межкняжеских договоров. Затем же был установлен запрет на перевод крестьян с княжеских земель на другие земли: крестьянину оставили право перехода только один раз в году, в Юрьев день (26 ноября) и в течение недели после него. Со временем и эта возможность была отменена: с 1581 г. стали вводиться заповедные лета (когда переход не допускался), а в 1649 г. крестьяне были окончательно закреплены – введено крепостное право.
В значительной мере крепостное право подкреплялось информацией, полученной в ходе повсеместной описи и межевания земель (писцовые книги). Выполнение писцовых межеваний XV–XVII вв., которые включали не только описание земельных владений, но и обозначение их границ на местности, можно считать земельной реформой, связанной со становлением Российского государства. Соответствующие работы велись на основе специальных документов о порядке проведения описаний (Писцовых наказов). Эти наказы отражали земельную политику государства того времени, их выполнение позволило укрепить владение землей и окончательно прикрепить к ней, а следовательно, и к ее владельцу крестьян-крепостных. Переход от родового уклада к государственному сопровождался тогда и сменой формы землевладения – ее основой стали находившиеся во владении князей, бояр, духовенства вотчины, которые можно было продавать, обменивать и передавать по наследству.
Итогом писцовых межеваний стало начало в 1754 г. генерального межевания, проводимого в рамках правовой политики просвещенного абсолютизма. В 1765 году правительством Екатерины II был опубликован манифест о генеральном размежевании земель всей империи, а в 1766 г. – правила и наставления землемерам по проведению межевания.
К рубежу XVIII–XIX вв. в России сложился земельно-правовой строй, характеризующийся следующими особенностями:
через генеральное межевание шло формирование земельного фонда;
такое межевание, сменившее писцовые книги XV–XVII вв., привело к внедрению в земельные правоотношения таких принципов как всеобщность учета земель, документальность фактического владения ими, рациональное размещение угодий и т. п.;
в связи с развитием промышленных предприятий, которым требовалась рабочая сила, появились качественно новые деревни, прикрепленные к заводам. Это несколько ослабляло крепостнические правила (например, в 1803 г. появилась возможность прекращения крепостнических отношений на возмездной основе – так называемые свободные хлебопашцы);
в то же время, поскольку крестьянская община была удобной формой поддержания порядка в государстве, еще более укреплялся правовой статус как крестьянской общины, так и помещика (как полицейского оплота государства), в результате феодально-крепостническая система еще более усиливалась.
Земельная реформа 1861 г., направленная на освобождение крестьян, при всей ее кажущейся радикальности не затронула суть сложившихся в России
снятие крепостной зависимости шло поэтапно: сначала – частновладельческих крестьян, зависимых от помещиков, в 1863 г. – удельных, зависимых от царской фамилии, в 1866 г. – государственных, плативших оброк казне;
собственность на землю сохранялась за помещиками – ее прежними владельцами;
крестьяне получали усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки (взамен крепостничества появился новый правовой институт – постоянные поземельные отношения между помещиком и крестьянином, оформляемый специальным документом – уставной грамотой). При этом в качестве субъекта земельно-правовых отношений они могли выступать только в составе общины. Для выхода же из общины требовалось, чтобы крестьянин не имел недоимок в повинностях, причитающихся за пользование землей, а также чтобы он навсегда отказался от надела и сдал состоявший в его пользовании участок земли. И даже внутри крестьянского двора была круговая порука – надельная земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянскому двору, крестьянской семье в лице ее представителя – домохозяина, который нес ответственность перед общиной за исправное отбывание повинностей. При этом все члены семьи находились в полной зависимости от этого домохозяина (без его согласия нельзя было уйти на заработки, изменить место жительства и т. п.). В то же время для помощи крестьянам при выкупе их наделов у помещиков правительство ссужало под приобретаемую землю определенную сумму с рассрочкой ее уплаты.
В результате реформы 1861 г. на смену крепостному праву пришла другая система общинной и семейной круговой поруки, когда сельская община («мир») отвечала перед государством за каждого домохозяина, а домохозяин отвечал перед общиной за членов своей семьи.
Вступление России в эпоху промышленной революции, неудачная война с Японией, массовые волнения 1905–1907 гг. обусловили необходимость быстрого насильственного разрушения крестьянской земельной общины и создания новой системы землевладения, основанной на крепких хозяевах (кулаках, или на западный манер – фермерах).
Эта задача была решена в рамках Столыпинской аграрной реформы, которая предусматривала решение проблемы малоземелья крестьян путем стимулирования их переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных земель. Для этого был осуществлен ряд мер, направленных на индивидуализацию крестьянского землевладения и замену общинного землевладения личной формой:
отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам после реформы 1861 г.;
расширена деятельность крестьянского банка по скупке частно-землевладельческих земель и распродаже их крестьянам на льготных условиях; указанному банку были переданы удельные земли;
стимулировалось создание хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточения в руках экономически сильных крестьян истощенных земель, принадлежащих малоземельным крестьянам.
Ключевую роль в осуществлении этой реформы сыграли землеустроительные работы по обустройству хуторов и отрубов, которые охватили каждое 10-е хозяйство. Именно тогда было положено начало современному пониманию землеустройства – в него стали включать не только межевые действия по определению границ, но и работу со всем землепользованием, со специализацией хозяйств, с расселением, с организацией инфраструктуры аграрного производства (скотопрогоны, водопои, дороги и пр.). Содержание землеустройства того времени как основного механизма проведения реформы было определено Законами «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» (от 14 июня 1910 г.) и «О землеустройстве» (от 29 мая 1911 г.).