Реформа административной ответственности в России
Шрифт:
Тем не менее, игнорируя возможные негативные последствия, практически все сторонники воссоздания в российском праве уголовных проступков (что, повторимся, объективно приведет к окончательному нивелированию границ между административной и уголовной ответственностью) сознательно оставляют за рамками дискуссии прежде всего такую практически неразрешимую проблему, как необходимость внесения изменений в ст. 71 и 72 Конституции РФ и существенного ограничения тем самым конституционных полномочий субъектов РФ по установлению административной ответственности за нарушения норм и правил, предусмотренных в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований на территории субъектов РФ, а также по определению соответствующих юрисдикционных полномочий по соответствующим делам об административных правонарушениях в пределах и в порядке, предусмотренных КоАП РФ.
Вторая проблема, обусловленная возможной заменой административных правонарушений уголовными проступками и предлагаемым в будущем принятием кодекса уголовных проступков вместо КоАП РФ, состоит в автоматической переквалификации по формально-правовым признакам десятков миллионов российских граждан, привлекаемых каждый год к административной ответственности (в половине случаев – это наказание за различные нарушения Правил дорожного движения), в уголовных преступников (пусть и «мелких»), что, во-первых, вызовет негодование и протест рядовых граждан нашей страны, а во-вторых, предоставит многочисленным недругам современной России бесспорный повод называть нашу страну «тоталитарным», «криминальным», «полицейским» государством. И это на фоне следования 150-летнему опыту России в современной законодательной практике Евросоюза по разграничению сферы применения уголовной и административной ответственности и активному развитию системы административно-деликтного регулирования [36] !
36
См.: Recommendation No. R (91) 1 of the Committee of Ministers to Member States on Administrative Sanctions / adopted by the Comm, of Ministers on 13 Febr. 1991 at the 452nd Meet, of the Ministers’ Deputies (= рекомендация принята Комитетом министров 13 февраля 1991 г. на 452-й встрече представителей министров) [Electronic resource]. URL:Directive 2010/73/EU, amending Directive 2003/71/EC on the prospectus to be published when securities are offered to the public or admitted to trading and 2004/109/EC on the harmonization of transparency requirements in relation to information about issues whose securities are admitted to trading on a regulated market [Electronic resource]. URL: http:/eur-lex.europe.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=C)J:2010:327:0001:0012:EN: PDF; Moor-van VugtA., de. Administrative Sanctions in EU Law // Rev. of European Administrative Law. 2012. Vol. 5. No. 1. P. 5–48.
Третья (причем на практике неразрешимая) проблема в связи с осуществляемым сегодня активным наступлением уголовных проступков на административные правонарушения – это отсутствие реальной альтернативы для сохранения публично-правовой ответственности в отношении сотен тысяч хозяйствующих субъектов – юридических лиц, что стало одним из немногих прорывных достижений российской правовой системы за последние 150 лет.
В таких условиях, по нашему мнению, теоретикам как уголовного, так и административно-деликтного права следует не «выяснять отношения» друг с другом, а объединять усилия по следующим направлениям совместной работы.
Прежде всего необходимо донести до сознания современных политиков и законодателей общий посыл о крайне важной для позитивного поступательного развития общества и государства задаче обеспечения стабильности как уголовного, так и административно-деликтного законодательства. Для достижения этой стабильности главным условием должно стать прекращение широко распространившейся в последние годы практики внесения массовых и недостаточно обоснованных, концептуально дефектных, редакционно спорных и некоррелированных друг с другом изменений и дополнений в УК РФ и КоАП РФ. Всем субъектам права законодательной инициативы пора осознать, что сфера регулирования публично-правовой ответственности – вовсе не лаборатория для вольных экспериментов, например, с «переливанием» статей из кодекса в кодекс или с перманентной «либерализацией» уголовных и «криминализацией» административных наказаний.
К сожалению, несогласованность бесконечных корректив УК РФ и КоАП РФ в значительной мере провоцируется и сложившейся в постсоветский период негативной традицией самоизоляции и автономности друг от друга ученых и специалистов по уголовной и административной ответственности, привлекаемых для законопроектной работы. В связи с этим давно назрела необходимость формирования совместных творческих и экспертных коллективов (например, в рамках профильных экспертных советов Государственной Думы) для выработки совместных концептуальных предложений, в том числе по уточнению и согласованию четких критериев законодательного разграничения уголовной и административной ответственности, которые были существенно размыты за последние десятилетия.
Как справедливо писал проф. В.Д. Сорокин, УК РФ и КоАП РФ занимают особое место в системе кодексов России и, стало быть, в отечественном законодательстве вообще, поскольку они специально предназначены для регулирования на федеральном уровне наиболее острых форм государственного принуждения. Именно поэтому правомерно предъявлять самые жесткие требования к максимальной четкости в определении идеологии данных видов ответственности, в прозрачности формулировок, статей названных кодексов, не допускающих ни малейшей двусмысленности в содержании устанавливаемых ими правил [37] .
37
Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях//Адм. право и процесс. 2014. № Ъ. С. 4.
На сохранение дуалистического подхода к регулированию административной и уголовной ответственности для борьбы с публично-правовыми нарушениями обращалось внимание и Конституционного Суда Российской Федерации (далее также – КС РФ), так как УК РФ и КоАП РФ решают одну общую задачу, обеспечивая защищенность человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В своих постановлениях КС РФ, в том числе, подчеркивал, что, «будучи разновидностями юридической ответственности за совершение деяний, представляющих общественную опасность, они имеют схожие задачи, базируются на рядоположенных принципах, преследуют общую цель защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка и, по сути, во многом дополняют друг друга» [38] .
В итоге, учитывая длительные сроки действия УК РФ (с 1997 г.) и КоАП РФ (с 2002 г.), речь должна идти о согласованной подготовке их новых редакций на основе концептуальных договоренностей теоретиков уголовного и административно-деликтного права по более четкому разграничению на законодательном уровне названных самостоятельных видов публично-правовой ответственности.
38
См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. № 20-П.
3. Понятие административной ответственности. Административно-деликтное право
Для любого исследования в сфере права (учитывая формально-логическую основу методологии правоведения) важнейшей исходной задачей является необходимость прояснения и формулирования понятийного аппарата применительно к сфере или предмету исследования.
В связи с характеристикой понятия «административная ответственность» необходимо сразу отметить, что среди отечественных ученых-административистов (и дореволюционных, и советских, и современных) единство мнений прослеживалось традиционно в одном – а именно в том, что составляет содержание административной ответственности.
На основе предметного единства профильных норм в теории отечественного административного права содержание административной ответственности составляют:
1) понятие, признаки и виды административных правонарушений и их субъектов;
2) понятие и система мер административной ответственности в виде соответствующих санкций за совершение правонарушений;
3) понятие, виды и компетенция субъектов административной юрисдикции;
4) производство по делам об административных правонарушениях и