Реформа административной ответственности в России
Шрифт:
Еще более дискуссионным является аргумент, что законодательное обособление административно-деликтных процессуальных норм в отдельный кодекс исключит многочисленные нарушения на практике юрисдикционными субъектами процессуальных требований действующих норм разд. IV КоАП РФ. Как нам представляется, только в результате формального обособления процессуальной части КоАП РФ в самостоятельный кодекс уровень правосознания и уважения к этим нормам у правоприменителей в одночасье не повысится. Начинать здесь необходимо не с разделения КоАП РФ на два кодекса, а с привития многочисленным субъектам административной юрисдикции уважения к законодательным требованиям административно-деликтного процесса, как это традиционно наблюдается со стороны практикующих юристов в отношении гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных норм. Иначе говоря, речь идет об изменении отношения к этим нормам мировых судей и полномочных должностных лиц исполнительной власти, повышении качества их профессиональных правовых знаний, уровня правовой культуры и внедрении в сознание обязанности уважать и исполнять любой закон.
В связи с изложенными выше аргументами нам представляется очевидным, что достаточных оснований для раздельной кодификации материальных и процессуальных административно-деликтных норм и соответственно реализации предложений о дроблении на самостоятельные кодексы материального административно-деликтного права и административно-деликтного процесса в настоящее время не имеется.
Таким образом, административно-деликтный процесс, будучи самостоятельным особым видом административного процесса, является неотъемлемой и важной составной процессуальной частью подотрасли административно-деликтного права, которая на общей предметной основе объединяет комплекс материальных и процессуальных норм следующих профильных административно-правовых институтов:
– административных правонарушений (деликтов) и их субъектов;
– мер административной ответственности (административных наказаний);
– субъектов административной юрисдикции;
– производства по делам об административных правонарушениях;
– исполнения решений по делам об административных правонарушениях [81] .
Наличие тесной предметной взаимосвязи материальных и процессуальных норм подотрасли административно-деликтного права подтверждается и более чем 30-летней практикой их единого кодифицированного оформления в кодексах РСФСР и РФ об административных правонарушениях, что также доказывает (в дополнение к приведенным выше аргументам авторов и подходам общей теории юридической ответственности) отсутствие оснований для дискуссий о современном понимании термина «административная ответственность». Это самостоятельный вид публично-правовой ответственности, имеющий в современной российской действительности свою сложившуюся теоретическую основу в виде науки административно-деликтного права как подотрасли административного права, а также собственную кодифицированную подотрасль административного законодательства в виде действующего КоАП РФ 2001 г.
81
Подробнее о понятии и содержании административно-деликтного права см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 109–181.
4. Две кодификации законодательства об административных правонарушениях
В контексте настоящего исследования важным является также вопрос о соотношении и взаимосвязи теории административной ответственности и законодательных основ ее регулирования. Применительно к рассматриваемой правовой сфере соответственно возникает необходимость определения роли и значения законодательных норм об административной ответственности для теории административно-деликтного права, в том числе на основе анализа взаимосвязи в целом теории права и законодательства.
Соотнесение друг с другом понятий «право» и «закон» – традиционно одна из наиболее важных и интересных для исследования теоретических и практических проблем правоведения. Система права складывается из отраслей, подотраслей права, правовых институтов, различных взаимосвязанных между собой блоков норм. Система законодательства (в узком смысле) складывается из нормативно-правовых актов и их структурных подразделений. С позиций общей теории права важным поэтому является вопрос о том, как и какие системные элементы права находят свое выражение в системных элементах законодательства, т. е. речь идет о количественном и структурном отображении права в реальном законодательстве [82] .
82
Подробнее см.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 444–445 и др.
В постсоветской науке административного права общепризнано, что развитие и реформа этой важнейшей отрасли российского публичного права и законодательства продолжается, поэтому формирование в ее структуре новых подотраслей еще не закончено. За прошедший с начала 1990-х годов период ряд административно-правовых институтов фактически «переросли» формат правовых институтов и стали соответствующими подотраслями административного права [83] .
Генерирование новых институтов и подотраслей в структуре современного административного права России как важнейшей отрасли отечественного публичного права имеет объективный характер. Такая оценка находит подтверждение и в работах представителей других направлений правоведения, прежде всего той же теории права. Одним из важнейших условий, характеризующих уровень развития и структурного обособления подотраслей и отраслей права, теоретики права традиционно называют наличие и степень их систематизированного законодательного оформления. Чаще всего при этом имеется в виду, насколько полно тот или иной предметно единый содержательный блок внутренней структуры и системы права (подотрасль или отрасль права) нашел свое кодифицированное отражение и закрепление в системе действующего законодательства [84] .
83
См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 64–65; Бельский К.С. Указ, соч.; Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Указ. соч. С. 58–64; Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. М., 2003; Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Указ. соч. С. 17–18, 82; Панова КВ. Административно-процессуальное право России. М., 2012; Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис…. д-ра юрид. наук. М., 2004; Терещенко Л.К. Концепция развития законодательства в сфере информации и информатизации // Концепции развития рос. законодательства. М., 2004. С. 316–333; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001; Концепция развития административного законодательства… С. 400–520; Служебное право (государственная гражданская служба) / под ред. И.Н. Барцица. М., 2007; Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Елеонский В.О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепции развития рос. законодательства. С. 761 и др.
84
Подробнее см., напр.: Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 1999; Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 444–445; Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2001. С. 203–205; Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Екатеринбург, 1996. Тема 11 и др.
Именно кодификация массива норм соответствующей отрасли или подотрасли законодательства (обычно в форме кодекса) завершает процесс выделения (обособления) новой отрасли или подотрасли в системе права. Гражданское, уголовное, налоговое, бюджетное, таможенное право и другие отрасли и подотрасли в системе права и соответствующие кодексы в системе действующего российского законодательства служат тому наглядным примером и доказательством.
В связи с этим представляется вполне правомерным вывод, что трансформация административной ответственности из правового института в самостоятельную комплексную подотрасль административного права фактически началась в отраслевой науке уже давно, еще с конца 1970-х годов – а именно с момента инициирования назревавшего несколько десятилетий в практике правового регулирования административной ответственности законодательного оформления всех основных норм этого института еще советского административного права в кодифицированную полноценную подотрасль административного законодательства СССР.
Такими существенно важными и этапными для сферы правового регулирования административной ответственности событиями стало сначала принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (далее – Основы), а затем и принятие Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. КоАП РСФСР – первого в истории российского права кодифицированного законодательного акта в административно-деликтной сфере.
Не останавливаясь здесь подробно на содержании названных актов и их общей позитивной роли в контексте истории развития в целом советского административного права и законодательства, тем не менее особо подчеркнем следующее. Союзные Основы и КоАП РСФСР стали, по сути, первым для отечественного административного права примером и опытом общеконцептуального и предметного совмещения подотрасли в системе административного права и подотрасли в системе административного законодательства. Произошло это после продолжавшейся до того десятилетиями практики хаотического и бессистемного принятия многочисленных и разрозненных союзных и республиканских законодательных и подзаконных актов административно-правового характера без какой-либо взаимосвязи и корреляции их чаще всего политически и идеологически ангажированного содержания с положениями теории административного права.
Таким образом, начало 1980-х годов для административного права и законодательства можно считать закатом советской эпохи доминирования политики (т. е. партийной идеологии) применительно к сфере административно-деликтного регулирования и начальным этапом возрождения правовой идеологии в законодательном механизме административной ответственности, начавшем свое оформление еще в конце XIX в.
Как известно из истории, советское право конца 1930-х годов официально определялось тогдашним «главным юристом» – генеральным прокурором СССР А.Я. Вышинским – как «совокупность правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся…Право – совокупность или система… законов, имеющих своим назначением заботу о подчинении членов общества… господствующим в данном обществе классовым интересам» [85] . В основу такой идеологизированной трактовки было заложено отождествление большевиками понятий «право» и «законодательство». Тем самым на многие десятилетия (а именно вплоть до начала 1980-х годов) роль права в СССР была низведена до состояния полностью подчиненного Коммунистической партии и ее решениям законодательного инструмента одностороннего властно-приказного идеологического характера в регулировании общественных отношений. Такое отождествление права и законодательства означало, что право не обладает никакими объективными свойствами или специфическими принципами, с помощью которых можно выявить недостатки действующего законодательства. Такой некритический, апологетический подход отвергал саму возможность различения, сопоставления, а тем более противопоставления права и законодательства [86] .
85
См.: Основные задачи науки советского социалистического права. М., 1938. С. 37.
86
Подробнее см., напр.: Кудрявцев В.Н., Лукаьиева Е.А. Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989. С. 9; Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 171–184 и др.
Однако право в своем самом широком, «естественном» смысле и понимании является формализованным носителем нравственных начал человеческих отношений, этических и моральных норм поведения людей, обычаев семейных отношений и делового оборота, а также, естественно, базисным источником для писаных правил поведения. При этом многовековая история современной цивилизации наглядно свидетельствует, что единственным практическим путем эволюции и главным стимулом поступательного развития права является развитие и совершенствование законодательства. Таким образом, объективно уже давно в качестве важнейших источников и объектов исследования для правоведения выступают диктуемые жизнью законодательные новации. Вместе с тем в условиях любого цивилизованного государства теория права, юридическая наука традиционно выступает критиком и главным оценщиком действующих законодательных предписаний власти, предлагая при этом свои обоснованные предложения и рекомендации по корректировке и развитию системы законодательства.