Реформа административной ответственности в России
Шрифт:
В связи с этим ошибочными и опасными являются как недооценка роли теории права в критическом осмыслении и позитивном влиянии на развитие законодательства, так и низведение самих законов до роли послушного инструмента в руках субъектов государственной власти, реализующих в законодательных нормах без оглядки на науку свои идеологические догмы или конъюнктурные политические задачи.
Вместе с тем позитивную и важную стимулирующую роль законодательства для поступательного развития права следует также рассматривать как неоспоримый фактор влияния (и соответственно взаимозависимости и прямой связи) «права» и «закона». Обусловлен этот реально действующий веками фактор тем, что, в отличие от гораздо более динамичного процесса законотворчества, праву объективно свойственно «запаздывание, медлительность… Многочисленность связей в системе права не позволяет ее оперативно перестраивать, даже при радикальных переменах остаются реликты предыдущего правового состояния» [87] .
87
См.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 437–438.
Вплоть до 1950-х годов не только в правоведении серьезно не исследовались проблемы теории административной ответственности, но и административно-деликтное законодательство в СССР в позитивном смысле практически не развивалось (если не считать действовавшего с 1931 г. в РСФСР Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке [88] , а также принимавшихся позднее отдельных разрозненных норм о мерах административного принуждения в союзных и республиканских актах по конкретным вопросам регулирования деятельности различных отраслей государственного управления).
88
СУ РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.
Однако в условиях «либерализации» после прихода к власти Н.С. Хрущева в юридической литературе начинается достаточно активное публичное обсуждение проблем обеспечения законности, контроля в государственном управлении и юридической защиты прав граждан в этой сфере, механизма административного принуждения и административно-юрисдикционной практики. По этим темам после 1950 г. защищаются диссертации и публикуются статьи и монографии С.Г. Березовской, В.А. Власова, И.И. Карпеца, Ю.М. Козлова, Т.И. Козыревой, Б.М. Лазарева, А.Е.Лунева, Н.И. Побежимовой, В.И. Поповой, Л.М. Розина, Е.В. Шориной, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и других ученых-административистов [89] .
89
См.: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении: дис…. канд. юрид. наук. М., 1951; Карпец И.И. Административные комиссии при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся. М., 1954; Козлов Ю.М. Разрешение жалоб и заявлений в органах советского государственного управления. М., 1955; Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды. М., 1957; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Побежимова Н.И. В.И. Ленин о государственном контроле в социалистическом обществе // Сб. аспирант, работ. М., 1970; Розин Л.М. Государственные инспекции и их место в государственном аппарате: дис…. канд. юрид. наук. М., 1952; Шорина Е.В. Административно-правовые способы охраны социалистической собственности: дис…. канд. юрид. наук. М., 1953; Якуба О.М. Вопросы административной ответственности в свете дальнейшего укрепления социалистической законности//Правоведение. 1959. № 3.
Параллельно активизируется (причем не без учета властью отдельных из публично обсуждавшихся учеными в юридической литературе практических рекомендаций) и законотворческая деятельность, достаточно адекватно реагирующая в условиях хрущевской оттепели на изменение общественного правосознания и государственных приоритетов в направлении развития мало востребованного ранее более цивилизованного правового и процедурного механизма ответственности за административные правонарушения.
Так, в конце 1950-х – начале 1960-х годов с целью повышения эффективности мер административной ответственности в отношении отдельных наиболее серьезных проступков появляются сразу несколько указов Президиума Верховного Совета РСФСР [90] . Принимаются также и другие акты Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, направленные как на уточнение действующей системы мер административных взысканий, так и на упорядочение порядка их применения [91] . Важнейшим из профильных актов об административной ответственности того периода стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который упорядочил процедуры применения основного и наиболее распространенного вида административных взысканий и впервые за советскую историю систематизировал нормы о видах и полномочиях субъектов административной юрисдикции.
90
Это указы от 12 сентября 1957 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию»; от 19 декабря 1959 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство»; от 4 мая 1961 г. «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни»; от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников» и др.
91
Напр.: Постановление Совета Министров РСФСР от 12 января 1960 г. «О порядке взимания штрафов с колхозов, совхозов, промышленных, транспортных и хозяйственных организаций и их руководителей за уклонение от участия в дорожных работах, а также денежных взносов взамен участия в дорожных работах»; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 г., утвердивший Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних; Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 апреля 1962 г. «О применении мер воздействия за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции и народного дружинника».
Такая долгожданная законодательная активность советского государства в административно-деликтной сфере стимулировала, в свою очередь, и научные исследования по теории административной ответственности, административно-юрисдикционным процедурам и путям совершенствования профильного законодательства. В связи с этим в 1960-е и 1970-е годы в науке административного права, наряду с уже названными выше учеными, появилось много новых исследователей (Д.Н. Бахрах, И.А. Балаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Б.Б. Хангельдыев, А.П. Шергин и другие), которые благодаря своим новационным работам по развитию в СССР административно-деликтной, юрисдикционной и административно-процессуальной сфер правового регулирования [92] стали широко известны и достаточно быстро заработали себе профессиональный научный авторитет.
92
См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Его же. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: дис… д-ра юрид. наук. М., 1972; Балаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: дис… д-ра юрид. наук. М., 1971; Его же. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970; Еропкин М.И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве: дис…. д-ра юрид. наук. М., 1968; Попов Л.Л., Шергын А.П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушение общественного порядка // Сов. гос-во и право. 1974. № 8. С. 18–24; Их же. Государство, гражданин, ответственность. М., 1975; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Его же. Административно-процессуальное право. М., 1972; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Ее же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Хангельдыев Б.Б. Основы кодификации советского административного права (опыт систематизации норм по институту административной ответственности): дис…. д-ра юрид. наук. М., 1970; Якуба О.М. Административная ответственность по советскому административному праву в свете дальнейшего укрепления прав личности: дис…. д-ра юрид. наук. Харьков, 1964 и др.
Основная критика в то время высказывалась учеными по поводу сохранявшейся разрозненности и законодательной неупорядоченности норм о составах и субъектах административных правонарушений, мерах административных взысканий, основаниях их применения и субъектах административной юрисдикции, а также об отсутствии единого процессуального порядка возбуждения и рассмотрения дел об административных проступках. Например, проф. А.Е. Лунев уже в 1963 г. настаивал на необходимости объединения и кодификации в едином кодексе всех материальных и процессуальных норм об административной ответственности [93] . Многочисленные предложения и рекомендации по обоснованию перспектив дальнейшего развития законодательства об административной ответственности в 1960-е и 1970-е годы формулировались и в работах других ученых-административистов [94] . Многие из этих рекомендаций теоретиков-административистов оказались услышаны и восприняты властью, вследствие чего в конце 1970-х годов началась работа по подготовке концепции и текста проекта союзных Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые и были приняты Верховным Советом СССР в 1980 г. [95]
93
См.: Лунев А.Е. О кодификации норм административного права в связи с совершенствованием законодательства об административной ответственности//Учен. зап. ВНИИСЗ. Вып. V. М., 1965. С. 23–26.
94
См., напр.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности; Балаган И.А. Административная ответственность в СССР. Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке / под ред. В.А. Власова. М., 1968; Коренев А.П. Кодификация советского административного законодательства. М., 1970; Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Попов Л.Л., Шергин А.П. Государство, гражданин, ответственность; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса; Его же. Административно-процессуальное право; Шергин А.П. Административная юрисдикция // Сов. гос-во и право. 1976. № 6. С. 11–19; Якуба О.М. Вопросы систематизации административного права // Вопр. систематизации адм. права. М., 1970. С. 128–134 и др.
95
Подробнее о соотношении теории и законодательного регулирования административной ответственности см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 52–91, 222–228.
В развитие положений союзных Основ в 1984 г. появился КоАП РСФСР, которым на комплексной научной основе, наконец, впервые в истории российского права оказались собраны, уточнены и кодифицированы в едином профильном акте практически все материальные и процессуальные нормы об административной ответственности. Тем самым была осуществлена первая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях. С принятием этого кодекса на практике было реализовано значительное число сформулированных ведущими теоретиками советского административного права научных наработок, предложений и практических рекомендаций по формированию отечественной концепции законодательного регулирования административной ответственности, важнейшие положения и принципы которой получили отражение в разд. I, Общей и Особенной частях разд. II, а также в процессуальных разделах КоАП РСФСР [96] .
96
См., напр.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Его же. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43–51; Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке: кол. моногр. М., 1964; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР; Ее же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности; Балаган И.А. Административная ответственность в СССР; Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972; Его же. Административная ответственность советских граждан. Харьков, 1974; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления; Его же. Административная ответственность; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право; Его же. Проблемы административного процесса; Банило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Попов Л.Л., Шергин А.П. Государство, гражданин, ответственность; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979 и др.
Прежде всего, в отличие от сложившейся за предыдущие десятилетия практики установления правовых основ административной ответственности чаще всего актами органов исполнительной власти, в рамках этой концепции в КоАП РСФСР были установлены законодательные основания формулирования составов административных правонарушений и установления мер административной ответственности представительными органами государственной власти. К полномочиям же органов государственного управления (имелись в виду нормативные акты органов управления общей компетенции, т. е. советы министров союзных республик) Основами и соответственно новым российским кодексом было отнесено установление административной ответственности только по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями.
КоАП РСФСР также подтвердил введенный в 1961 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» запрет на привлечение к административной ответственности организаций (юридических лиц). Как известно, воспринятые советским правом наработки дореволюционного права по «штрафной» (административной) ответственности юридических лиц были закреплены постановлением ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 30 марта 1931 г., утвердившим Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке [97] . Названное Положение стало самым важным в довоенной истории советского права нормативным актом, установившим юридический механизм административной ответственности на основе исключительно административного порядка привлечения к ответственности за проступки – в отличие от судебного порядка привлечения к ответственности за уголовные преступления, применявшегося в соответствии с уголовным законодательством РСФСР. Учитывая, что практически все юридические лица (предприятия и организации) в СССР были государственными, на практике эффективное по своей идее правовое средство наказания и дисциплинирования этих субъектов административных правонарушений оказалось фикцией, так как штрафы оплачивались ими из государственных же бюджетных средств. Поэтому спустя 30 лет названным Указом 1961 г. эта практика была отменена.
97
СУ РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.
В Особенную часть КоАП РСФСР были включены впервые сведенные воедино из принятых ранее многочисленных разрозненных законодательных и подзаконных актов 153 состава административных правонарушений, структурированных по 10 главам – это административные правонарушения:
1) в области охраны труда и здоровья населения (гл. 5);
2) посягающие на социалистическую собственность (гл. 6);
3) в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры (гл. 7);
4) в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии (гл. 8);