Реформа административной ответственности в России
Шрифт:
5) в сельском хозяйстве. Нарушения ветеринарных правил (гл. 9);
6) на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи (гл. 10);
7) в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (гл. 11);
8) в области торговли и финансов (гл. 12);
9) посягающие на общественный порядок (гл. 13);
10) посягающие на установленный порядок управления (гл. 14).
КоАП РСФСР, как мы отметили выше, также впервые в советской законодательной практике концептуально объединил материальные и процессуальные нормы, регулировавшие весь комплекс административно-деликтных отношений. В рамках этого предметного единения норм кодексом, наряду с систематизацией материальных норм об административной ответственности, были установлены единые процедурные основы юридического механизма возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования наложенных за эти нарушения взысканий, а также законодательно закреплены гарантии обеспечения процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Например, ст. 230 устанавливала правовые и процедурные основы прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, регламентировала формы участия прокурора и определяла его права в административном процессе по таким делам.
Статьи 234–238, составившие гл. 18 КоАП РСФСР, определили основания и порядок составления протокола об административном правонарушении. В частности, ст. 235 впервые были установлены единые обязательные реквизиты протокола об административном правонарушении. Статья же 237, наряду с общим, установила и регламентировала также упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях, определив на законодательном уровне исчерпывающий перечень видов административных проступков (преимущественно наименее серьезных), при совершении которых в случае согласия нарушителя с инкриминируемым ему проступком протокол не составлялся.
Кроме того, ст. 239–242 (в гл. 19 КоАП РСФСР) впервые были установлены виды и общий порядок реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: административного задержания, личного досмотра, изъятия вещей и документов, отстранения от управления транспортным средством и освидетельствования на состояние опьянения.
Статьей 247 достаточно подробно регламентировались процессуальные права и гарантии субъектов правонарушений, в том числе право при рассмотрении дела об административном правонарушении пользоваться юридической помощью адвоката.
Помимо процессуальных прав и обязанностей нарушителя ст. 248–253 впервые был определен и правовой статус других участников производства по делам об административных правонарушениях: потерпевшего по делу об административном правонарушении, законных представителей, адвоката, свидетеля, эксперта, переводчика, а ст. 254 – право потерпевших, свидетелей, экспертов и переводчиков на возмещение понесенных ими расходов на участие в производстве по делу.
КоАП РСФСР были расширены также права субъектов правонарушений по обжалованию в судебном порядке постановлений о наложении административных взысканий (ст. 266–273) и предусмотрена возможность прокуроров опротестовывать решения по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 275).
Наконец, опять-таки впервые в истории отечественного административно-деликтного права и законодательства, в едином кодифицированном акте РСФСР об административных правонарушениях были сведены в единый подотраслевой комплекс не только материальные нормы об административной ответственности и процедурные нормы производства по делам об административных деликтах, но и процессуальные нормы по регламентации исполнения постановлений о наложении взысканий по этим делам.
В КоАП РСФСР исполнительным процедурам в административно-деликтной сфере отвели разд. V в составе девяти глав, содержащих в совокупности 31 статью. В рамках этого раздела, в частности:
– гл. 23 аккумулировала основные положения исполнительного производства, его этапы и определяла сроки давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий;
– гл. 24–30 посвящались производству по исполнению постановлений о назначении конкретных видов административных взысканий, предусмотренных кодексом;
– последней гл. 31 были урегулированы ранее обычно сложно разрешавшиеся на практике и спорные в исполнении вопросы о порядке возмещения материального ущерба, причиненного действиями нарушителей.
В целом принятие в начале 1980-х годов сначала Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, а затем и КоАП РСФСР стало важной этапной вехой в развитии института административной ответственности и его полноценного законодательного оформления на основе концепции комплексного регулирования в едином акте материальными и процессуальными нормами административного права как оснований, так и процедурного порядка применения уполномоченными юрисдикционными субъектами мер административной ответственности за проступки.
Подобный подход к законодательному регулированию административной ответственности на практике доказал свою эффективность, что не только обеспечило достаточно стабильный период существования правового механизма рассматриваемого вида юридической ответственности в условиях последнего десятилетия существования СССР, но и позволило сохранить его (хотя и с существенными коррективами в условиях кардинального реформирования экономики и системы государственного управления после 1991 г.) еще на целое десятилетие уже после распада советского государства, в условиях сложного переходного этапа российских политических и экономических реформ 1990-х годов [98] .
98
Подробнее о первой кодификации административно-деликтного законодательства см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 80–91, 225–229, 248–253 и др.; Его же. Этапы развития института административной ответственности в СССР // История гос-ва и права. 2011. № 18. С. 36–41.
КоАП РСФСР одновременно стал и законодательным фундаментом для возможности признания уже в 1984 г. факта формального преобразования института административной ответственности в полноценную подотрасль тогда еще советского административного права.
Учитывая отмеченную нами донорскую функцию развития системы законодательства в стимулировании традиционно запаздывающего развития системы права, КоАП РСФСР оформил и легализовал для науки административного права сразу нескольких новых, но вполне уже сложившихся институтов административно-деликтного права (пусть тогда и без признания их институционального статуса в рамках этой новой подотрасли).
После десятилетней неразберихи 1990-х годов в административно-деликтном регулировании постсоветской РФ в декабре 2001 г. была осуществлена вторая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях в виде КоАП РФ.
Прежде всего, КоАП РФ вновь обеспечил упорядочение и единство массива материальных и процессуальных норм об административной ответственности как законодательной основы подотрасли административно-деликтного права. Структура КоАП РФ по аналогии с КоАП РСФСР воспроизвела те же пять разделов и 32 главы. Вместе с тем отличием двух кодексов стало прежде всего объединение в первый раздел «Общие положения» КоАП РФ важнейших концептуальнотеоретических положений общего характера, предваряющих массив конкретных составов административных правонарушений.