Реформа административной ответственности в России
Шрифт:
Прежде всего это касается Общей части КоАП РФ. Так, сравнительный теоретический и прикладной анализ общих положений советского КоАП РСФСР и действующего КоАП РФ показывает, что новый российский кодекс, при всей его позитивной роли в поступательном развитии законодательной системы административно-деликтного регулирования, в определенной части своих концептуальных норм оказался отнюдь не безупречным.
С одной стороны, безусловно положительным фактором в решении задачи повышения качества и эффективности законодательства об административной ответственности стало объединение в Общей части КоАП РФ концептуальных норм, определяющих содержание, задачи и принципы административно-деликтного законодательства, а также дающих характеристику административных правонарушений, их субъектов, мер административных наказаний и общего порядка их назначения.
С другой стороны, КоАП РФ воспроизвел отдельные недостатки КоАП РСФСР, а также добавил к ним собственные новые концептуальные изъяны.
Прежде всего в связи с этим нуждаются в анализе нормы гл. 1 КоАП РФ, определяющие содержание, задачи и принципы современного российского законодательства об административных правонарушениях.
Так, в ст. 1.1 КоАП РФ установлено, что «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Эта формулировка, как нам представляется, полностью исключает двусмысленность и неопределенность в понимании приведенной нормы и ее толковании. Названная двухуровневая система правового регулирования административной ответственности закрепляет на федеральном уровне единственный законодательный акт – КоАП РФ, нормы Особенной части которого должны содержать все виды «федеральных» составов административных правонарушений.
По образному выражению проф. Ю.М. Козлова, КоАП РФ призван был играть роль «собирателя» всех нарушений правил и требований, административная ответственность за которые установлена федеральным законодательством: как федеральными законами, так и актами Президента РФ и Правительства РФ. «Ибо иное подрывает юридический “авторитет” любого акта кодификации, превращает его во второстепенный инструмент правового регулирования» [101] . Тем не менее данное правило организации федерального законодательства об административной ответственности в окончательной редакции КоАП РФ на момент его принятия не было соблюдено.
101
Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 87.
В новом КоАП РФ мы получили серьезную правовую коллизию, когда в системе регулирования административной ответственности на уровне федерального законодательства заглавная концептуальная норма ст. 1.1 Общей части КоАП РФ провозглашает Кодекс единственным федеральным административно-деликтным законом, а на практике целые видовые группы административных правонарушений и санкции за них оказались за пределами Кодекса в целом ряде других федеральных законов. Решение этой проблемы возможно только посредством исключения из названных профильных федеральных законодательных актов всех содержавшихся там до сих пор норм о конкретных составах административных правонарушений, наказаниях за них и порядке применения этих наказаний, с их перенесением в КоАП РФ и дополнением ими содержания соответствующих тематических глав его Особенной части или соответствующих процессуальных разделов Кодекса [102] .
102
Подробнее о проблеме дуализма в законодательном регулировании административной ответственности см. параграф 6 данной главы.
В соответствии с положениями гл. 2 Общей части КоАП РФ к субъектам административных правонарушений в современном праве РФ были отнесены как физические лица (граждане, должностные лица и индивидуальные предприниматели), так и юридические.
Классическая триада субъектов публичных деликтов, а именно «граждане», «должностные лица» и «юридические лица», была хорошо известна еще дореволюционному правоведению, а позднее и советскому праву, которое существенно развило их теоретические основы, законодательные характеристики и расширило границы правоприменения (особенно в отношении должностных и юридических лиц). В действующем КоАП РФ (а именно в примечании к ст. 2.4 «Должностные лица») к ним добавился еще один, «рыночный», вид субъектов административной ответственности – лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (т. е. индивидуальные предприниматели). В связи с этим, на наш взгляд, прежде всего требует прояснения понятие «должностное лицо» в отечественном законодательстве об административных правонарушениях.
Так, ст. 15 КоАП РСФСР 1984 г. содержала следующую характеристику названного вида субъектов административных деликтов: «Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности». По смыслу этой нормы должностное лицо, как видим, было представлено в качестве конкретного субъекта административной ответственности в случае нарушения им не всех возложенных на него административно-правовыми нормами служебных обязанностей, а их определенной части. Поэтому из текста ст. 15 КоАП РСФСР было ясно, что за нарушения иных обязанностей по службе должностные лица привлекаются не к административной, а к дисциплинарной ответственности. Применительно к государственным служащим речь в этих случаях (если говорить о постсоветском периоде действия КоАП РСФСР вплоть до принятия и вступления в силу КоАП РФ) шла о дисциплинарной ответственности в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [103] . В отношении военнослужащих и приравненных к ним по правовому статусу лиц дисциплинарная ответственность регламентировалась в тот период Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» [104] , федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» [105] и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» [106] , а также соответствующими дисциплинарными уставами. На иных же должностных лиц распространялись дисциплинарные нормы трудового законодательства.
103
СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
104
Там же. 1991. № 16. Ст. 503.
105
Там же. 1998. № 13. Ст. 1475.
106
Там же. № 22. Ст. 2331.
Понятной была и логика, по которой за пределами оговоренных ст. 15 КоАП РСФСР видов «должностных» нарушений, не связанных со служебной деятельностью (например, мелкое хулиганство, потребление наркотических средств, неисполнение родительских обязанностей, мелкое хищение, нарушение Правил дорожного движения и т. д.), должностные лица несли административную ответственность, как и граждане, на общих основаниях.
Таким образом, КоАП РСФСР ориентировался на статусную характеристику должностных лиц именно в качестве субъектов административных правонарушений. Поэтому и соответствующая ст. 15 была помещена в гл. 2 «Административное правонарушение и административная ответственность» в рамках Общей части этого Кодекса.
КоАП РФ воспроизвел аналогичное структурирование в своей ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» гл. 2 разд. I «Общие положения» с идентичным названием этой главы: «Административное правонарушение и административная ответственность». Однако в примечании к ст. 2.4 было сформулировано новое видение понятия этого субъекта административных правонарушений: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
При этом значительная часть должностных лиц в гл. 23 того же КоАП РФ одновременно была наделена юрисдикционными полномочиями по отношению к другим возможным субъектам административных правонарушений, не подчиненным им и не находящимся по отношению к ним в служебной зависимости.
Такая сомнительная и юридически некорректная трактовка главного признака должностного лица применительно к его административно– деликтной правосубъектности еще в 2002 г. вызвала обоснованное недоумение проф. Ю.М. Козлова [107] .
107
Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 66–67.
С одной стороны, по аналогии с КоАП РСФСР, КоАП РФ относит должностных лиц к возможным субъектам административных деликтов, поместив их характеристику в гл. 2, посвященной определению административного правонарушения и субъектам его совершения, которые могут быть привлечены к административной ответственности. Именно такая цель была реализована в ст. 15 КоАП РСФСР в 1984 г.
С другой стороны, в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ определяющим должностное лицо признаком почему-то «предлагается считать его полномочия распорядительного характера в отношении третьих (не подчиненных ему) лиц. Тем самым проблема должностного лица в буквальном смысле поставлена с ног на голову! Потенциальным виновником административного правонарушения признаётся тот, кто наделяется полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности. Иначе говоря, должностные лица, о которых идет речь в ст. 2.4, перепутаны с должностными лицами, компетенция которых определяется в гл. 23 разд. III. Подобная эквилибристика недопустима для правового акта законодательного уровня» [108] .
108
Там же. С. 67.