Реформа административной ответственности в России
Шрифт:
Если обратиться к самой ст. 2.4, а не к ее примечанию, то она устанавливает, что «административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей». Однако ст. 14 действовавшего на момент принятия КоАП РФ Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [109] гласит: «За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться… дисциплинарные взыскания». Названный закон был признан утратившим силу в 2004 г., поэтому процитируем аналогичную норму ст. 57 заменившего его и действующего в настоящее время Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [110] : «…за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить… дисциплинарные взыскания».
109
СЗРФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
110
Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.
Оценивая приведенные выше и явно противоречивые законодательные нормы, представляется очевидным, что в ст. 2.4 КоАП РФ, исключившей имевшиеся в ст. 15 КоАП РСФСР критерии и границы административно-деликтного статуса должностных лиц («ограничители», по образному выражению Ю.М. Козлова), действующий Кодекс в отношении рассматриваемых субъектов административных деликтов «фактически поставил знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением, между административной и дисциплинарной ответственностью» [111] .
111
Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 65.
Здесь следует напомнить, что до принятия в декабре 2001 г. КоАП РФ отечественное административное законодательство никогда не формулировало понятия «должностное лицо», хотя этот термин для сферы государственного управления и административно-правовых отношений всегда был одним из наиболее важных и часто употреблявшихся в административно-правовых актах. Как видим, предпринятая в КоАП РФ попытка определить собственное «профильно-отраслевое» понимание должностного лица оказалась, мягко говоря, неудачной, окончательно запутав статусную характеристику этой и так сложной в теоретическом осмыслении категории субъектов административного и административно-деликтного права.
В отличие от КоАП РФ уголовное законодательство достаточно четко разделяет и недвусмысленно идентифицирует понятия должностных лиц как «представителей власти» и как «субъектов уголовных деликтов». Причем в УК РФ [112] Общая часть «предусмотрительно» не содержит никаких следов общего и универсального (на «все случаи жизни», как в ст. 2.4 Общей части КоАП РФ) определения должностных лиц. Так, например, ст. 285 Особенной части УК РФ дает конкретное понятие должностных лиц как субъектов уголовных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В связи с этим в п. 1 примечания к этой статье установлено: «Должностными лицами… признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-Ф3 [113] ).
112
С3 РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
113
Там же. 2007. № 49. Ст. 6079.
Может показаться, что в первой фразе примечания к ст. 2.4 КоАП РФ просто воспроизведена приведенная формулировка из УК РФ. Однако эта цитата авторами КоАП РФ была вырвана из логического контекста и тематики всей ст. 285 УК РФ, посвященной уголовной ответственности «за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Таким образом, в УК РФ речь идет о понятии должностного лица в связи с конкретным составом уголовного преступления, в то время как КоАП РФ необоснованно «переиначил» понятие должностных лиц, «значительно расширяя его по сравнению с УК РФ» [114] , и на основе этой спорной правовой конструкции сформулировал общее определение их административно-деликтного статуса.
114
Это подтверждающее нашу позицию утверждение позаимствовано из ст.: Деменкова Н.Г., Игнатова М.С. К вопросу о законодательном закреплении понятий «государственный служащий» и «должностное лицо»//Адм. право и процесс. 2010. № 2. С. 25–27.
Уголовное законодательство содержит и определение должностного лица как представителя власти, а именно в гл. 32 Особенной части УК РФ, посвященной преступлениям против порядка управления. Так, в примечании к ст. 318 «Применение насилия в отношении представителя власти» установлено, что «представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признаётся должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Как видим, и здесь уголовный закон логично и оправданно привязывает характеристику должностного лица как представителя власти к конкретным составам преступных посягательств на представителей прежде всего правоохранительных и контролирующих органов.
В противоположность такому предметно-конкретизированному подходу уголовного законодательства в административно-деликтной сфере законодательного регулирования понятие должностного лица как представителя власти концептуально, содержательно и практически ориентировано скорее на применение к субъектам административной юрисдикции, чем к субъектам административных правонарушений. Однако КоАП РФ произвольно свел все эти характеристики в общую норму примечания к ст. 2.4 своей Общей части.
Таким образом, на основании вышеизложенного получается, что при анализе норм КоАП РФ понятийные характеристики используемого в нем законодателем термина «должностное лицо» возможны только с помощью критерия процессуальной правосубъектности – во избежание путаницы, вызываемой различными статусными и целевыми признаками должностных лиц в нормах Общей, Особенной и процессуальных частей Кодекса при употреблении этого понятия.
Дополнительно осложняет проблему идентификации административно-деликтного статуса должностных лиц и наличие до сих пор в ст. 2.4 КоАП РФ «довеска» в виде еще одного (причем, на наш взгляд, вполне самостоятельного) субъекта административных правонарушений – лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (т. е. индивидуальных предпринимателей).
В первоначальной редакции КоАП РФ индивидуальные предприниматели концептуально были приравнены к должностным лицам. При всей спорности данного подхода его логика хотя бы была понятна. Такой «симбиоз» двух разных субъектов административных деликтов был обусловлен задачей упрощения конструирования санкций составов правонарушений, где возможными субъектами таковых, наряду с должностными и юридическими лицами, были и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. При этом размеры наказаний, прежде всего в виде административных штрафов, для индивидуальных предпринимателей изначально приравняли в КоАП РФ именно к размерам штрафов для должностных лиц, сделав их (по вполне понятным и очевидным причинам) больше, чем размеры штрафных санкций для граждан, но существенно меньше, чем для юридических лиц. В условиях только начавшего возрождаться в России 1990-х годов, после 70 лет репрессий и последующего забвения, класса мелких предпринимателей такой подход даже можно было бы приветствовать.
Однако спустя неполных 4 года после вступления КоАП РФ в силу концепция административной ответственности индивидуальных предпринимателей была кардинально изменена Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ [115] , которым по инициативе Правительства РФ в законодательную и правоприменительную практику был введен новый вид административного наказания – административное приостановление деятельности. Этот закон дополнил гл. 3 КоАП РФ новой ст. 3.12, ч. 1 которой установила, что «административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг».
115
СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1752.
Распространив новый вид административного наказания, в том числе, и на индивидуальных предпринимателей, российские федеральные законодатели создали в рамках КоАП РФ серьезную правовую коллизию в виде конкурирующих друг с другом «персональных» карательных мер (дисквалификация в ст. 3.11 и административное приостановление деятельности в ст. 3.12) в отношении одного субъекта административных правонарушений. При этом по своим статусным характеристикам индивидуальные предприниматели, с одной стороны, остались формально-юридически приравнены к должностным лицам в рамках ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» с вытекающими отсюда последствиями в виде применения к ним такой особой меры наказания, как дисквалификация. С другой стороны, на основании положений ст. 3.12 и по санкциям многих составов Особенной части Кодекса, должностные лица одновременно оказались приравнены к юридическим, а поэтому к ним стало возможно применять и такой особый вид наказания, как административное приостановление деятельности.