Реформа административной ответственности в России
Шрифт:
На такое явное противоречие новой ст. 3.12 и заложенной до того в изначальной концепции КоАП РФ конструкцией ст. 2.4 можно было бы закрыть глаза при условии, что распространение административного приостановления деятельности на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, стало только первым шагом на пути выделения индивидуальных предпринимателей в самостоятельный вид субъектов административных деликтов и что следующим логичным шагом станет исключение их из перечня предусмотренных примечанием к ст. 2.4 и отнесенных к должностным лицам субъектов правонарушений, на которых в соответствии со ст. 3.11 может быть распространено административное наказание в виде дисквалификации. Однако эта норма действует и сегодня.
С учетом изложенного представляется давно назревшим и объективно необходимым скорейшее исправление отмеченного законодательного дефекта. В связи с этим прежде всего должна быть решена задача содержательного и структурного разъединения по разным нормам Общей части КоАП РФ таких различных и вполне «самодостаточных» субъектов административных деликтов, как должностные лица и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. При этом статус и тех и других требует уточнения и конкретизации как с точки зрения оформления их четкого концептуального статуса в системе субъектов административных правонарушений, так и в отношении обоснованности применения к ним конкретных мер административной ответственности [116] .
116
Подробнее о проблемах административно-деликтного статуса должностных лиц см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 281–290.
Еще одной важной концептуальной проблемой применительно к субъектам административных правонарушений, вызывающей в последнее десятилетие бурные дискуссии в административно-правовой науке и до сих пор не разрешенной законодательно, является также противоречивая правовая характеристика в Общей части КоАП РФ административно-деликтной правосубъектности юридических лиц [117] . Так, если в современном административно-деликтном законодательстве вновь появились юридические лица в качестве отдельных субъектов административных правонарушений, то в КоАП РФ должны были быть сформулированы и свойственные именно им критерии виновности. Неслучайно поэтому в вето Президента РФ 2000 г. на первую редакцию действующего Кодекса было указано на недопустимость применения к юридическим лицам понятия вины «как психического отношения лица к совершаемому им действию (бездействию) и к его последствиям» [118] .
117
В разной мере этой проблеме последние годы уделяли внимание практически все ученые-административисты, исследовавшие в своих работах профильные вопросы правового регулирования механизма административной ответственности: А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, М.Я. Масленников, И.В. Панова,
118
Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.И. Стахов, А.П. Шергин и многие другие.
Как известно, юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. А потому «любое такое общественное образование становится участником административных, налоговых, трудовых и прочих отношений лишь постольку, поскольку оно признаётся субъектом гражданского права – юридическим лицом (глава 4 ГК РФ). То есть возможность… организации быть субъектом иных отношений производна от ее гражданской правосубъектности. Будучи наделенным гражданской правосубъектностью, юридическое лицо обладает правоспособностью. Однако характер и содержание правоспособности юридического лица как “искусственного” субъекта права отличаются от правоспособности физического лица (гражданина)». Эта аксиома гражданско-правовой теории, процитированная нами из монографии Н.В. Козловой о правосубъектности юридических лиц [119] , уже давно никем не подвергается сомнению.
119
Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 18.
Юридическое лицо есть носитель человеческой цели, которую правопорядок признаёт самоцелью через предоставление юридической силы воле, необходимой для достижения цели [120] . Строго говоря, волей в ее биологическом, психологическом понимании может обладать только человек, но не юридическое лицо, имеющее искусственную природу. Понятие «воля юридического лица» есть исключительно правовое явление, как и сама категория юридического лица. Нельзя игнорировать тот факт, что в деятельности юридического лица должен принимать участие хотя бы один человек. Волей обладают люди, способные оказывать влияние на деятельность юридического лица. В конечном счете именно воля этих людей преобразуется в собственно волю юридического лица.
120
Bernatzik Е. Kritische Studien uber den Begriff der juristischen Personen und uber die juristische Personlichkeit der Behorden insbesondere // Arch, fur offentliches Recht. В. V. 1890. S. 232–233 (цит. по: Суворов H.C. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 124).
В современной теории и законодательной практике гражданского права дееспособность гражданина определяется как способность «своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их» (ст. 21 ГК РФ). Легальное определение дееспособности юридического лица в действующем российском законодательстве отсутствует, возможно, потому, что в силу искусственной природы юридического лица его дееспособность реализуется посредством органов управления, образованных из людей. Как установлено в ст. 53 ГК РФ, «юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами». В предусмотренных же законом случаях юридическое лицо может приобретать гражданские права и обязанности через своих участников. При этом в отличие от граждан, дееспособность которых зависит от возраста, состояния здоровья и других факторов (ст. 26, 28, 30 ГК РФ), все юридические лица, невзирая на различия в характере и объеме их правоспособности, по общему правилу имеют равную дееспособность [121] .
121
Подробнее см.: Козлова Н.В. Указ. соч. С. 19–20.
По мнению Н.В. Козловой и большинства других ведущих российских цивилистов [122] , в современном законодательстве, в том числе и административно-деликтном, присутствует как субъективное (психологическое), так и объективное (поведенческое) понимание вины нарушителя, в том числе юридического лица.
Однако с таким утверждением не согласны многие современные ученые-административисты, занимающие в вопросе о свойствах административно-деликтной правосубъектности юридических лиц, изложенных в ст. 2.1 КоАП РФ, противоположные позиции. Так, одни ученые считают, что наступление административной ответственности по общему правилу предполагает именно сознательный, волевой аспект поведения нарушителя – юридического лица [123] . Другие ученые со ссылкой на ту же норму КоАП РФ делают вывод, что здесь законодателями был «избран принцип объективного вменения» [124] .
122
М.И. Брагинского, B.B. Витрянского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого и других.
123
См., напр.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 269–294; Селивановский А. Ответственность юридических лиц за нарушение валютного законодательства // Хоз-во и право. 2002. № 9. С. 92–94; Аппакова Т.А. Проблемы административной ответственности юридических лиц // Вести. ВАС РФ. 2003. № 1. С. 122–131 и др.
124
См., напр.: Хаманева Н.Ю. Вступительная статья // Кодекс Рос. Федерации об адм. правонарушениях. СПб., 2002. С. 19 и др.
В рассматриваемом контексте нельзя не упомянуть и о том, что в КоАП РФ административное наказание обращается на имущество юридических лиц, стимулируя «должное поведение объединяемых ими коллективов и их руководителей. Подобные санкции раньше применялись преимущественно в соответствии с нормами гражданского законодательства… Поскольку сейчас нарушение юридическими лицами общеобязательных правил посягает на публичные интересы, их защита осуществляется механизмом исполнительной власти. И это закономерно для рыночных отношений на первоначальном этапе их становления. Однако при этом совершенно не учитывается, что юридическое лицо – категория гражданско-правовая, а не административно-правовая. Административно-правовая концепция юридического лица отсутствует. Поэтому и возникает немало несуразностей при определении юридических лиц как субъектов административной ответственности» [125] . Как представляется, эта проблема должна быть разрешена в новой редакции КоАП РФ [126] .
125
Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 70–71.
126
Подробнее о проблемах административно-деликтного статуса и формы вины юридических лиц см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 290–297.
Важным концептуальным положением административно-деликтного законодательства, требующим подтверждения, сохранения и развития в нормах КоАП РФ и правоприменительной практике применительно к наказаниям, является принцип соответствия (адекватности) наказания совершенному правонарушению при привлечении нарушителя к административной ответственности. С целью реализации этого принципа, а также для дифференциации мер ответственности и облегчения выбора правоприменителями наиболее соответствующих конкретным нарушениям конкретных видов санкций, их размеров или сроков в КоАП РФ используются различные административные наказания, закрепленные нормами гл. 3 Кодекса.
Не имея возможности для подробного анализа всех предусмотренных КоАП РФ видов административных наказаний, ограничимся наиболее проблемным из них с точки зрения оценки практики применения и изменения соответствующих норм гл. 3 Общей части Кодекса.
Речь идет о таком предусмотренном ст. 3.9 в первоначальной редакции Кодекса виде наказания, как административный арест. Административный арест – самая строгая в действующем КоАП РФ мера административной ответственности для граждан. В отличие от всех других это единственное наказание, предусматривающее временное (до 15 суток, а в условиях чрезвычайных ситуаций – до 30 суток) ограничение личной свободы физического лица, совершившего административное правонарушение.