Реформа административной ответственности в России
Шрифт:
5) исполнительное производство в связи с решениями по таким делам.
При очевидной, казалось бы, ясности в понимании содержания административной ответственности и исчерпывающей завершенности ее названных выше составных элементов собственно понятие «институт административной ответственности» и его общепринятое определение не были четко и неоспоримо сформулированы ни в одной из работ по административному праву (монографий или учебников), изданных в СССР и РФ за прошедшие десятилетия.
В связи с этим, например, проф. Г.А. Кузьмичева обоснованно писала, что «в научной и учебной административно-правовой литературе единообразно определяются лишь характерные черты административной ответственности, однако нет единого понятия данного вида юридической ответственности» [39] .
39
См.: Административное право / под ред. Л.Л. Попова. М., 2008. С. 303.
В отечественной юридической науке термин «административная ответственность» рассматривается во многих значениях как
– вид юридической ответственности;
– специфическое административное правоотношение;
– правовой институт;
– применение (реализация) предусмотренной административно-правовой нормой санкции в виде административного наказания;
– мера государственного (административного) принуждения [40] .
Наиболее употребимыми в отраслевой науке являются трактовки административной ответственности как вида юридической ответственности и правового института.
40
См., напр.: Общая теория юридической ответственности. СПб., 2007; Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 102–103; Самощенко КС., Фарукьиин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1985. С. 6; Лившиц Р.В. Теория права. М., 1994. С. 147; Козлов Ю.М. Административное право. М., 2007. С. 415; Административная ответственность (часть общая): учеб, пособие / Бахрах Д.Н., Ренов Э.В., Балакшин В.С. и др. Екатеринбург, 2004. С. 11; Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 586–654; Максимов КВ. Административные наказания. М., 2009. С. 25 и др.
Для прояснения понятия административной ответственности в качестве самостоятельного вида публично-правовой ответственности обратимся к общей теории права, которая исходит из того, что любое правонарушение влечет за собой применение государством того или иного вида юридической ответственности. Действующим законодательством РФ закреплены следующие виды юридической ответственности: гражданская, уголовная, дисциплинарная и административная.
В юридической науке уже сложилось несколько концепций юридической ответственности за правонарушения, разработанных представителями теории государства и права. Теория юридической ответственности четко разграничивает нормы, которые предусматривают ответственность, меры защиты, меры безопасности, принципы, законоположения, дефиниции, процессуальные нормы и т. д. Вместе с тем юридическая ответственность и в общей теории права рассматривается с разных позиций: как наказание, как реализация санкций, как мера государственного принуждения, как реакция общества на правонарушение, как государственно-принудительная форма реализации юридической ответственности [41] .
41
См.: Общая теория юридической ответственности.
Раскрывая понятие юридической ответственности, многие теоретики права связывают ее прежде всего с наказанием. Однако ответственность не сводится только к нему, так как наказанию предшествует обязанность правонарушителя его претерпевать, т. е. сам факт осуждения противоправного деяния, а также состояние «наказанности» после его отбывания. При определении юридической ответственности как реализации санкции за правонарушение отмечается близость понятий «санкция» и «ответственность». В то же время не всякая санкция есть юридическая ответственность, и не всегда юридическая ответственность сводится к реализации санкции. Как писал проф. О.Э. Лейст, «понятие ответственности по своему объему шире понятия “применение санкций”, поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины, основания освобождения от ответственности, “состояние наказанности” при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других» [42] .
42
Лейст О.Э. Указ. соч. С. 102–103.
Итак, к сущностным признакам юридической ответственности общая теория юридической ответственности относит осуждение правонарушения со стороны государства и применение к правонарушителям мер государственного принуждения [43] . Однако этот признак нельзя назвать главным при характеристике юридической ответственности, поскольку меры государственного принуждения, которые применяются к правонарушителям, весьма разнообразны, и при этом многие из них не являются мерами юридической ответственности.
43
См., напр.: Самощенко КС., Фарукьиин М.Х. Указ. соч. С. 6; Лившиц Р.В. Указ. соч. С. 147.
Таким образом, определение юридической ответственности через негативную реакцию общества на правонарушение представляется достаточно расплывчатым, не устанавливает четких границ юридической ответственности. С гораздо большим основанием данное определение можно рассматривать в качестве принципа неотвратимости юридической ответственности.
Как отмечает КС РФ, виды юридической ответственности и сопутствующие им наказания должны обладать разумным сдерживающим потенциалом, достаточным для соблюдения соответствующих запретов (ограничений). В противном случае их применение не будет отвечать предназначению государственного принуждения, которое по смыслу ст. 1 (ч. 1), 2, 17 (ч. 3), 18 и 55 (ч. 3) Конституции РФ заключается, главным образом, в превентивном использовании присущих ему юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно-признаваемых ценностей гражданского общества и государства [44] .
44
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. № 2-П.
Административная ответственность является особым видом юридической ответственности и ей присущи все признаки юридической ответственности: она регулируется нормами права, состоит в официальном осуждении лица, устанавливается за правонарушение и только уполномоченными субъектами власти, а осуществляется в определенной процессуальной форме [45] .
Как мы уже отметили, в подавляющем большинстве трудов по административному праву традиционно рассматривались и продолжают рассматриваться только составляющие (содержательные элементы) административной ответственности, но без однозначных и исчерпывающих дефиниционных характеристик.
45
См.: Административная ответственность (часть общая). С. 11.
Проф. Ю.М. Козлов при рассмотрении сущности административной ответственности подчеркивал, что она является квинтэссенцией административно-деликтного права, но ни в одном из действующих законодательных и подзаконных правовых актов не предложено понятие административной ответственности подобно тому, как это сделано, например, в отношении уголовной. В то же время из анализа действующих законодательных норм можно сделать лишь вывод о том, что под административной ответственностью понимается результат совершения тем или иным лицом административного правонарушения. Например, в КоАП РФ под административной ответственностью понимается результат совершения тем или иным лицом административного правонарушения, но отсутствует такая существенная «деталь», как признание административного правонарушения основанием административной ответственности [46] . Проанализировав основные признаки административной ответственности, Ю.М. Козлов приходит к следующему выводу: «административная ответственность находит свое выражение в применении полномочным государственным органом (должностным лицом) предусмотренных действующим законодательством административно-правовых санкций к физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение» [47] .
46
Козлов Ю.М. Административное право. С. 415.
47
Там же. С. 424.
Как и все виды мер административного принуждения, административная ответственность применяется, как правило, во внесудебном порядке полномочными органами государственного управления (должностными лицами). Однако преимущественно внесудебный порядок применения мер административной ответственности не означает, что все случаи используемых в таком порядке юридических санкций (или мер государственного принуждения) можно квалифицировать как административную ответственность. Поэтому, например, нельзя относить к административной ответственности административно-предупредительные меры и меры административного пресечения, которые также применяются во внесудебном порядке.
Административная ответственность выражается в наложении на лицо, совершившее административное правонарушение, полномочным органом государственного управления (должностным лицом) особого административного взыскания. Оно отличается от уголовного наказания, дисциплинарного взыскания и гражданско-правовой ответственности конкретными целями, характером, степенью воздействия на нарушителей и т. п. По своей сути административное наказание и есть мера административной ответственности. Совокупность правовых норм, регламентирующих отношения, складывающиеся в связи с применением мер административной ответственности, составляет важный административно-правовой институт. В его основе лежит законодательство об административных правонарушениях [48] .
48
Советское административное право/под ред. Ю.М. Козлова. М., 1985. С. 215–216.