Россия и современный мир №4 / 2012

Игрицкий Юрий

Во-вторых, набор государственных функций и их классификация у различных авторов осуществляется по-разному. Если одни рассматривают функции государства в генерализованном виде (две-три функции, в частности охранительная и регулятивная), то другие предпочитают их детализацию – десять и более функций.

Наиболее традиционным является разделение функций государства на внешние и внутренние, а также по сферам деятельности (экономические, социальные, политические и т.д.). Но даже на основании этих двух критериев можно построить разные системы органов управления, так как нет иерархии самих критериев.

Проиллюстрировать это можно на примере обеспечения безопасности – одной из традиционных функций государства, необходимость которой никем не оспаривается. Достаточно устоялся

и набор государственных органов, деятельность которых направлена на выполнение данной функции. Однако при попытке построения системы этих органов управления на основе указанных критериев возможно несколько комбинаций (см.: рис.).

Не существует обоснованных принципов выбора, какой из вариантов предпочтительнее. А если принять во внимание, что в обеспечении безопасности участвуют и другие органы (например, здравоохранения), то ситуация становится еще более запутанной и многовариантной.

Не все ясно и с самим критерием «разные сферы деятельности». Разделение сфер деятельности и функций государства на экономические, социальные, политические и т.д. носит достаточно условный характер. В реальности между ними нет четких границ – наоборот, существуют области пересечения. Поэтому принятие каких-либо практических решений в экономической (социальной, политической и т.д.) области обязательно сопровождается позитивными или негативными эффектами в других областях. И эти побочные эффекты по своей значимости могут превосходить результаты прямого влияния. Таким образом, выполнение «чисто» экономических, социальных и т.д. функций государства в принципе невозможно. Осознанно или нет, всегда осуществляется комплексное воздействие государства на жизнь общества.

Декомпозицию других функций государства – регулятивных – провести гораздо труднее. Они в большей степени историчны и детерминированы субъективными факторами, меняются в зависимости от этапа общественного развития, внешних и внутренних условий. Сегодня очевидно, что масштабы и характер участия государства в экономике изменяются как во времени, так и в пространстве. Транформирующаяся экономика, модернизирующаяся или стабильная – разные исторические условия определяют разный набор функций государства и методы их реализации, т.е. различную комбинацию органов управления и их полномочий.

Современный период перехода общества к новому этапу развития сопровождается принципиальной трансформацией цели государства: от приоритета защиты социума к ориентации на его развитие. Другим следствием является усложнение системы государственного управления. Сегодня функций у государства становится больше, изменяется их иерархия. Вплоть до конца XIX в. в государственных расходах доминировали традиционные функции (обеспечение внутренней безопасности и обороны, администрирование и сбор налогов, развитие экономической инфраструктуры). В конце XX в. на первый план в деятельности наиболее развитых государств вышли новые функции – социальное обеспечение, образование, наука и здравоохранение [8, с. 28–29].

Рис. Варианты возможных комбинаций государственных органов на примере функции государства по обеспечению безопасности.

С одной стороны, современное государство является социальным, поэтому существует некоторый пакет социальных обязательств, отказаться от которого государство уже не может. Но появление новых видов социальных обязательств, как и расширение существующих, становится уже проблематичным. Ведь значительные масштабы государственных социальных льгот и пособий способствуют росту иждивенческих настроений

среди населения. Выходом представляется введение системы взаимных обязательств государства и граждан, повышающей ответственность пользователей общественных (публичных, государственных) услуг. С другой стороны, государство в настоящее время должно быть еще и эффективным. В связи с этим особое значение приобретают вопросы эффективности администрирования, обостряются проблемы государственного предпринимательства и управления государственным сектором экономики.

Выбор функций, выполняемых государством, является принципиальным моментом государственной политики. А так как государство – это не просто институт (организация), но и определенная группа людей, облеченных властными полномочиями и принимающих решения, то в этом выборе высока доля субъективных факторов и, следовательно, влияния различных идеологических, философских и теоретических взглядов. В частности, количество только экономических функций государства в работах разных российских авторов значительно варьируются.

Например, согласно либеральному экономическому направлению [6], признаваемые функции государства и соответствующие им органы государственного управления выглядят следующим образом: обеспечение законности и правопорядка («функция ночного сторожа») – Минюст и МВД; оборона и защита от внешних угроз – Минобороны и МЧС; макроэкономическая стабильность (борьба с инфляцией и обеспечение устойчивости национальной валюты) – Минфин; проведение реформ и формирование необходимых институтов (по мере необходимости) – федерального органа, выполняющего подобную функцию, в настоящее время в России не существует; оказание услуг в образовании – Министерство образования; оказание услуг в здравоохранении – Министерство здравоохранения; предоставление социальных гарантий – Министерство социального обеспечения; обеспечение экологической безопасности – Министерство экологии.

С точки зрения сторонников кейнсианского подхода (так называемых «дирижистов») [6], к функциям государства и соответствующим органам государственного управления добавляются: проведение промышленной (структурной) политики – Министерство промышленности; предупреждение или устранение «провалов» рынка – Министерство экономики; государственное предпринимательство – Министерство государственного имущества и предпринимательства.

Наконец, сторонники концепции традиционных и современных функций государства [8] определяют следующий набор федеральных органов управления: оборона – Минобороны; обеспечение внутреннего правопорядка – Минюст и МВД; общее административное управление соответствующего федерального органа сегодня в России нет; организация образования – Министерство образования; здравоохранение – Министерство здравоохранения; социальное обеспечение – Министерство социального обеспечения; поддержка науки – Министерство науки; экономические услуги – Министерство экономики.

Общим у последователей приведенных взглядов является отношение к силовому и социальному блоку управления. По остальным направлениям государственного управления мнения значительно расходятся.

Разногласия по поводу функций государства являются следствием несовершенства собственно экономической теории и теории государства и права, а также недостаточного учета достижений других научных дисциплин (теории управления и теории систем). Сказываются здесь и различия в решаемых разными науками задачах. Существующие в экономической науке классификации функций государства преимущественно ориентированы на оптимизацию форм и методов государственного регулирования и не предназначены для решения вопроса о субъектах регулирования. Принятые в правоведении классификации носят преимущественно описательный характер и не пригодны для конструирования органов государственного управления. Некоторые авторы отмечают, что структура органов государственного управления (органов исполнительной власти) в России обычно рождается вне поля административно-правовой науки. Последней предоставлялось «почетное» право наукообразно описать волю политического руководства страны по этому вопросу в тот или иной промежуток времени [5, с. 135].