Русский гамбит генерала Казанцева

Федоренко Максим

Только в 2000–2001 годах и за несколько первых месяцев 2002 года органами юстиции и прокуратуры было выявлено более полутора тысяч (!) нормативно-правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В соответствие с законами страны был приведен основной массив региональных нормативных актов, регулирующих вопросы государственного устройства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, выборного законодательства, экономического развития субъектов Южного федерального округа. Так, в Ставропольском и Краснодарском краях, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия — Алания, Ростовской и Волгоградской областях были приняты противоречащие федеральному законодательству нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере экономической деятельности. В Астраханской области, Кабардино-Балкарской Республике и Республике Северная Осетия — Алания имелись нарушения федерального законодательства при заключении международных договоров и соглашений.

К 2003

году в основном были приведены в соответствие конституции и уставы субъектов, входящих в округ. Только в Кабардино-Балкарии было приостановлено действие 28 норм Конституции республики, противоречащих Конституции Российской Федерации. Как показывает анализ, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, противоречащие федеральному законодательству, можно условно разделить на две группы. В первую входят те, что изначально были приняты с юридическими дефектами. Во вторую — получившие такие дефекты в результате последующей деятельности федерального законодателя. Это характерно, например, для нормативно-правовых актов в налоговой сфере, которые подвержены наиболее частому изменению и влекут за собой изменения в региональном законодательстве.

Принципиально важно было поддержать устойчивость государства путем повышения легитимности органов государственной власти и местного самоуправления. В рамках решения этой задачи предстояло заняться обеспечением выполнения избирательного законодательства на местах. Ведь в течение 2000–2002 годов в субъектах, входящих в округ, проводились выборы властей самого различного уровня. А в ходе выборных кампаний выявилось немало проблем — начиная с формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, финансирования подготовки и проведения выборов, информационного обеспечения кампаний, заканчивая организацией голосования, подсчета голосов и ответственностью за нарушение избирательных прав граждан. Это проблема двуязычия в выборном законодательстве (Республика Адыгея, Республика Северная Осетия — Алания). Это различные подходы к решению проблем обеспечения представительства этнических групп в законодательных органах (Республика Адыгея, Республика Дагестан).

По поручению полпреда рабочая группа проанализировала блок избирательного законодательства всех субъектов, входящих в округ. Результаты анализа были направлены в законодательные (представительные) органы республик, краев и областей, а также в органы прокуратуры. В некоторых случаях принимались меры прокурорского воздействия.

Важной задачей была реализация на практике положений Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в части формирования Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации. Положительные тенденции такой работы отмечались в республиках Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Краснодарском крае, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях. Вместе с тем неблагополучное положение складывалось в Республике Ингушетия. Здесь, наоборот, наблюдались правовой сепаратизм, противодействие органов государственной власти республики приведению местного законодательства в соответствие с федеральным. Причиной этого стала своеобразная психология «ревизионизма», сложившаяся в Ингушетии при президенте Р. Аушеве, когда вместо мобилизации сил и средств на выполнение принятых решений их пытались ревизовать на всех уровнях управления, начиная от республиканских до городских и сельских. Так, заместитель министра юстиции республики считал некорректными… приказы министра юстиции России. Другой пример: глава Сунженского района выполнял постановление правительства республики не через месяц, как оно того требовало, а через… три. Здесь надо сказать, что с 1995 года Президентом России было издано шесть Указов о приостановлении действия указов президента Республики Ингушетия и постановлений правительства республики, как противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Трудно найти отрасль законодательства России, которая бы не нарушалась в связи с принятием ингушскими властями республиканских нормативных актов. Это касалось несоблюдения требований Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса, законодательства о конкуренции и монополистической деятельности, налогового законодательства…

Так, в течение трех лет экс-президент Республики Ингушетия Р. Аушев издал 41 указ, в той или иной мере направленный на проведение экономических реформ. Двадцать четыре из них… противоречили федеральному законодательству, потребовалось вмешательство прокуратуры, чтобы привести все в соответствие. В то же время документы прокурорского реагирования, направленные президенту, в Народное собрание и в правительство республики, рассматривались несвоевременно или не рассматривались вообще. Верховным судом республики исковое заявление прокурора на несоответствие федеральному законодательству закона «О Съезде народов Ингушетии» рассматривалось, например, более пяти месяцев, а по закону «О выборах Президента Республики Ингушетия» — около четырех месяцев. В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации законами о республиканском бюджете не принимались статьи о предельном

уровне заимствований, объеме государственного долга и годовой сумме расходов на его обслуживание. Парламентом республики не утверждалась программа заимствований, не контролировался их объем.

Во всех субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа, для анализа работы по приведению нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с федеральным и региональным законодательством были при федеральных инспекторах образованы соответствующие комиссии. В их состав включались представители органов законодательной и исполнительной власти, органов прокуратуры и юстиции, судов общей юрисдикции.

Укреплению единого правового пространства, по замыслу В. Казанцева, должно послужить дальнейшее сотрудничество соответствующих подразделений административного аппарата полпреда с Южно-Российской парламентской ассоциацией. После анализа однотипных нарушений, чтобы ускорить процесс по внесению изменений в соответствующие нормативно-правовые акты, материалы было решено направлять непосредственно в парламентскую ассоциацию. Кроме того, аппарат полпреда намерен продолжить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы муниципальных образований. Сюда относится принятие уставов всеми муниципальными образованиями субъектов, входящих в Южный федеральный округ, а также внесение изменений и дополнений в действующие уставы, чтобы привести их в соответствие с федеральным законодательством.

Скрупулезная организационная работа по укреплению основ российской государственности реально оказала позитивное влияние на обеспечение национальной безопасности в Южном федеральном округе. Она позволила ограничить местничество, сепаратизм, укрепить дружбу между субъектами региона на основе взаимного учета интересов и ответственности за будущее народов, тем самым значительно уменьшив угрозу территориальной целостности и суверенитету России.

Реформа не ради формы

В 2001 году полпредом и сотрудниками аппарата представительства Президента России в Южном федеральном округе был проведен анализ структуры, функций и численности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и возможных мер по их оптимизации. Этот анализ показал, что территориальные органы большинства федеральных министерств и ведомств далеко не в полной мере могли обеспечить реализацию возложенных на них задач. В основном же препятствовало этому неэффективное организационно-штатное строение таких структур. В большинстве из них штаты не пересматривались по пять — семь лет и уже не соответствовали ни объемам возлагаемой работы, ни изменениям в системе исполнительной власти. Так, в территориальных органах минфина, минтруда, минприроды Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии — Алании, Кабардино-Балкарии, Краснодарского края численность руководящего состава была явно в избытке. В то же время решение ряда важнейших федеральных задач некоторыми органами не могло обеспечиваться из-за недостатка предусмотренных штатных единиц. К примеру, в Новороссийском порту обрабатывается до половины таможенного оборота округа, а доля таможенных служащих здесь была в четыре раза меньше необходимого. В аэропорту Владикавказа на один международный рейс приходилось шесть работников иммиграционного контроля, а на российско-казахстанской границе таковых вообще не было.

Серьезные просчеты, по мнению полпреда Казанцева, были допущены в структурировании и наделении полномочиями территориальных органов окружного уровня. Это касалось, например, комитета федеральной криминальной милиции, окружного управления налоговой полиции, органов валютного и фитосанитарного контроля, ветеринарного надзора.

Для решения многочисленных проблем Южного федерального округа консолидированная и эффективная государственная власть была нужна в первую очередь. Вот почему укрепление государства в лице всех институтов и уровней власти, оптимизацию их структур Виктор Германович Казанцев считал и считает своей стратегической задачей. Эти вопросы рассматривались в ходе рабочих встреч полпреда с руководителями федеральных министерств и ведомств. С соответствующими предложениями Казанцев обратился в Совет Безопасности Российской Федерации, к руководству МВД и ФСНП России, направил их и в Межведомственную комиссию по подготовке административной реформы исполнительной власти.

Инициативы полпреда нашли поддержку. Например, в МВД России разработали новую, качественно иную структуру окружных органов министерства. В результате было создано Главное управление МВД России по Южному федеральному округу во главе с заместителем министра. Вновь созданная территориальная структура сыграла определяющую роль в формировании окружной правоохранительной системы. В короткое время ее сотрудникам удалось организовать эффективное взаимодействие правоохранительных ведомств субъектов Российской Федерации, входящих в округ, придать деятельности правоохранительных структур системный характер. В результате принятых мер в правоохранительных территориальных органах, прежде всего в их руководящем звене, выросла исполнительская дисциплина. На эти структуры реально снизилось местническое влияние. Правоохранительная система Южного федерального округа прочно встала на позиции укрепления вертикали исполнительной власти.